黨的二十屆三中全會《決定》提出，“制定金融法。完善金融監(jiān)管體系，依法將所有金融活動納入監(jiān)管，強化監(jiān)管責(zé)任和問責(zé)制度，加強中央和地方監(jiān)管協(xié)同?！眹鴦?wù)院辦公廳發(fā)布2025年立法工作計劃，地方金融監(jiān)管條例列為“預(yù)備制定”。地方金融監(jiān)管，系現(xiàn)代金融法治體系，尤其是金融監(jiān)管法治體系的重要組成部分。它的制度安排和實施狀況，既涉及中央事權(quán)調(diào)整，關(guān)乎更好協(xié)調(diào)中央和地方關(guān)系，也深刻影響著金融業(yè)的發(fā)展進程、風(fēng)險狀況和安全維護目標(biāo)。
我國部分地方存在的金融風(fēng)險背后隱藏的是中央與地方監(jiān)管目標(biāo)差異、地方金融監(jiān)管權(quán)限模糊、地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)不對等、地方金融監(jiān)管工具手段缺乏以及地方金融監(jiān)管體制機制不順暢等問題。2023年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨和國家機構(gòu)改革方案》提出，“建立以中央金融管理部門地方派出機構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機構(gòu)設(shè)置和力量配備。地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子?！?/span>
在黨中央和國務(wù)院政策文件的指引下，地方金融監(jiān)管規(guī)則制定、執(zhí)法職責(zé)配置、體制機制改革都在實踐中取得了長足進步。就地方金融監(jiān)管規(guī)則制定而言，地方金融主體方面實現(xiàn)了中央規(guī)則主導(dǎo)下的地方細化，地方金融監(jiān)督管理方面完成了中央政策指引下的地方創(chuàng)制，除已經(jīng)頒行實施的《防范和處置非法集資條例》，金融穩(wěn)定法、地方金融監(jiān)督管理條例等法律法規(guī)也正在制定中。就地方金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)配置而言，地方金融監(jiān)管執(zhí)法的屬地化趨勢已經(jīng)形成，無論是小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、投資公司等地方金融組織，還是全國法人金融機構(gòu)地方分支機構(gòu)，甚至是非法金融活動，地方政府都要承擔(dān)起屬地責(zé)任，并且要在實踐中逐步建立防范、化解和處置地方金融風(fēng)險的全鏈條監(jiān)管執(zhí)法體系。就地方金融監(jiān)管體制機制改革而言，以中央金融管理部門地方派出機構(gòu)為主，地方金融監(jiān)管機構(gòu)為輔的地方金融監(jiān)管體制基本形成；地方黨委金融委員會、地方黨委金融工作委員會正在陸續(xù)組建，在辦事機構(gòu)上與地方金融監(jiān)管機構(gòu)形成合署辦公模式，地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下的地方金融監(jiān)管體制機制已經(jīng)初步搭建。
地方金融監(jiān)管規(guī)則制定、執(zhí)法職責(zé)配置、體制機制改革的進一步深入推進，不僅需要法治實踐的理論總結(jié)，還需要立基于法治理論的實踐反思，更需要適應(yīng)當(dāng)下中國實際的地方金融監(jiān)管法治理論創(chuàng)新。基于此，本文立足我國當(dāng)前的地方金融監(jiān)管創(chuàng)新實踐和改革現(xiàn)狀，理清中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)與風(fēng)險處置責(zé)任的關(guān)系、辨明地方金融監(jiān)管法治體系的核心要素構(gòu)成、勾畫地方金融監(jiān)管體系法治化建構(gòu)的圖景，以回應(yīng)和滿足當(dāng)下中國地方金融監(jiān)管體系法治化構(gòu)建的理論與實踐需求。
地方金融監(jiān)管體系法治化構(gòu)建的“央地融合”
地方金融監(jiān)管體系法治化構(gòu)建過程中，中央和地方的融合主要體現(xiàn)在地方金融監(jiān)管體制機制、地方金融監(jiān)管規(guī)則制定、地方金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)配置三大層面。
地方金融監(jiān)管體制機制層面，以中央金融管理部門地方派出機構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，不僅在橫向?qū)用嫠茉炝似渑c地方金融監(jiān)管機構(gòu)之間的主輔關(guān)系，還在縱向?qū)用娲_立了其與地方金融監(jiān)管機構(gòu)之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的業(yè)務(wù)工作關(guān)系。同時，無論是在中央金融管理部門地方派出機構(gòu)的內(nèi)部，還是不同層級地方金融監(jiān)管機構(gòu)之間，都遵循著屬地監(jiān)管、分級負責(zé)、聯(lián)動監(jiān)管的基本原則，并且在地方金融監(jiān)管，尤其是地方金融風(fēng)險處置中，都必須堅持黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。
地方金融監(jiān)管規(guī)則制定層面，中央統(tǒng)一規(guī)則是地方金融監(jiān)管規(guī)則制定的原則性要求。作為地方金融監(jiān)管規(guī)則兩大主干組成部分的地方金融主體與地方金融監(jiān)督管理方面的制定應(yīng)當(dāng)采用分別立法模式，即單獨制定地方金融監(jiān)督管理法，承擔(dān)起確認、框定和限制地方金融監(jiān)管權(quán)力的重任；用于規(guī)范地方金融從業(yè)機構(gòu)及其業(yè)務(wù)經(jīng)營活動的地方金融業(yè)法的立法模式，有必要從現(xiàn)行的以主體類型為導(dǎo)向的機構(gòu)立法轉(zhuǎn)向以業(yè)務(wù)類型為導(dǎo)向的功能立法，制定統(tǒng)一的地方金融業(yè)法。
地方金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)配置層面，面向小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、投資公司等地方金融組織的監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)屬地化不僅包括風(fēng)險處置，還包括常規(guī)執(zhí)法。面向全國法人金融機構(gòu)地方分支機構(gòu)的監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)屬地化，意味著需要地方政府承擔(dān)責(zé)任，并且屬地風(fēng)險處置職責(zé)經(jīng)歷了從配合性處置責(zé)任向牽頭性處置責(zé)任的轉(zhuǎn)變。在地方金融常規(guī)監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)的劃分上，應(yīng)當(dāng)依照地方金融監(jiān)管對象的風(fēng)險性作出區(qū)分，確定中央與地方各自的專屬監(jiān)管對象；在地方金融風(fēng)險處置執(zhí)法職責(zé)的劃分上，應(yīng)當(dāng)堅持屬地優(yōu)先的原則，中央金融管理部門及其所屬地方派出機構(gòu)應(yīng)當(dāng)主要發(fā)揮協(xié)助、配合，以及決策、監(jiān)督的作用。
地方金融監(jiān)管體系法治化構(gòu)建的“權(quán)責(zé)對等”
地方金融監(jiān)管體系的法治化構(gòu)建，除了要規(guī)范地方金融從業(yè)機構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動，還要規(guī)范地方金融監(jiān)管權(quán)力的授予與行使。其中，地方金融業(yè)法主要用于確立各類地方金融組織的設(shè)立、變更、終止和業(yè)務(wù)經(jīng)營規(guī)則，其中的監(jiān)管也主要是基于地方金融組織、產(chǎn)品、市場、行為的監(jiān)管，其實現(xiàn)了內(nèi)控規(guī)則、交易（風(fēng)控）規(guī)則與監(jiān)管規(guī)則的融合，重在確權(quán)，立足點是尊重市場。地方金融監(jiān)督管理法主要是為了確認、框定和限制地方金融監(jiān)管權(quán)力，即用于規(guī)定地方金融監(jiān)管機構(gòu)的法律地位、監(jiān)管職能、可采取的監(jiān)管措施以及采取監(jiān)管措施應(yīng)當(dāng)遵循的程序、違法履職后的法律責(zé)任，重在控權(quán)，屬于典型的公法，立足點是法治政府。
地方金融監(jiān)管機構(gòu)的法律地位、監(jiān)管職能、可采取的監(jiān)管措施以及采取監(jiān)管措施應(yīng)當(dāng)遵循的程序、違法履職后的法律責(zé)任五方面內(nèi)容均是圍繞權(quán)力限制展開的，并考慮到了權(quán)力的內(nèi)部結(jié)構(gòu)問題。但是，沒有細化職責(zé)法定和可采取措施法定職權(quán)的對等統(tǒng)一問題。畢竟限制和約束地方金融監(jiān)管權(quán)力并不是最終目的，關(guān)鍵是要保證其有效運行，而保證地方金融監(jiān)管權(quán)力有效運行的關(guān)鍵就是“有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)要對等”。唯有權(quán)責(zé)對等，地方金融監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力濫用的風(fēng)險才會在權(quán)力行使的過程中得到限制，即必須賦予其與法定職責(zé)相對應(yīng)的職權(quán)。同時地方金融監(jiān)管機構(gòu)也無須為其沒有職權(quán)的領(lǐng)域擔(dān)負起不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)，而建立權(quán)力清單與責(zé)任清單制度是明晰中央和地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)的法治化嘗試。
地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)事項的清單化管理，應(yīng)當(dāng)充分尊重常規(guī)監(jiān)管和風(fēng)險處置的各自特點，分別按照以權(quán)定責(zé)和以責(zé)定權(quán)邏輯設(shè)置各自不同的要素構(gòu)成。有關(guān)地方金融監(jiān)管職權(quán)與職責(zé)事項的對等基本都是以權(quán)定責(zé)的邏輯展開，即從職權(quán)項下規(guī)定職責(zé)，這對地方金融監(jiān)管執(zhí)法中常規(guī)監(jiān)管權(quán)力行使以及相應(yīng)責(zé)任的承擔(dān)具有非常強的契合性。然而，以權(quán)定責(zé)的邏輯對于地方金融監(jiān)管執(zhí)法中風(fēng)險處置權(quán)力行使以及相應(yīng)責(zé)任承擔(dān)來講，卻存在偏差。究其根本在于地方金融監(jiān)管風(fēng)險處置具有非常強的整體性、系統(tǒng)性特征，不僅需要動用政府的綜合力量，更需要借助多種不同類型的監(jiān)管職權(quán)來綜合完成。因此，地方金融風(fēng)險處置職權(quán)事項的配置應(yīng)當(dāng)隨著職責(zé)的需要來進行動態(tài)調(diào)整責(zé)任事項的清單。
地方金融監(jiān)管體系法治化構(gòu)建的“四梁八柱”
地方金融監(jiān)管體系法治化構(gòu)建的“四梁”是指地方金融監(jiān)管的職能、組織、體制和機制，并且上述“四梁”分別對應(yīng)著政府權(quán)力與市場權(quán)利、主導(dǎo)力量與輔助力量、垂直管理與屬地管理、立法統(tǒng)籌與執(zhí)法協(xié)同的“八柱”。
就地方金融監(jiān)管職能而言，金融監(jiān)管機構(gòu)介入地方金融市場的最佳限度和合理范圍，不僅根源于地方金融市場自身所具有的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性、負外部性以及信息不對稱等內(nèi)在規(guī)定性，還與地方金融市場自身的發(fā)展規(guī)模、程度、速度等緊密相關(guān)。不僅與地方金融市場自身相關(guān)，還和政府的監(jiān)管偏好、監(jiān)管能力有關(guān)，更與地方金融市場與政府所處的時代語境及其所內(nèi)含著的經(jīng)濟、社會、文化氛圍息息相關(guān)。
就地方金融監(jiān)管組織而言，無論是中央金融管理部門地方派出機構(gòu)，還是地方金融監(jiān)管機構(gòu)，都是金融監(jiān)管機構(gòu)行使行政權(quán)力的一種結(jié)果與表現(xiàn)。如果地方金融監(jiān)管機構(gòu)擔(dān)負的是與地方金融監(jiān)管職能相關(guān)的決策、監(jiān)督功能，應(yīng)當(dāng)秉持法律保留原則，由國家立法機關(guān)行使。如果地方金融監(jiān)管機構(gòu)擔(dān)負的是與地方金融監(jiān)管職能相關(guān)的執(zhí)行功能，則可以由國家行政機關(guān)享有并行使。值得注意的是，無論是中央金融管理部門地方派出機構(gòu)，還是地方金融監(jiān)管機構(gòu)，其所履行地方金融監(jiān)管職能的性質(zhì)與功能具有明顯的執(zhí)行性特征，這也就意味著中央金融管理部門地方派出機構(gòu)和地方金融監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力應(yīng)當(dāng)屬于具有國家行政機關(guān)屬性的國務(wù)院或地方政府。
就地方金融監(jiān)管體制而言，中央金融管理部門地方派出機構(gòu)是地方金融監(jiān)管的“指揮棒”，地方金融監(jiān)管機構(gòu)是地方金融監(jiān)管的“輔佐者”。值得注意的是，目前地方金融監(jiān)管體制，除確定了中央和地方在地方金融監(jiān)管工作開展中的“主輔關(guān)系”外，還在更深層次上規(guī)定著中央金融管理部門地方派出機構(gòu)所采用的管理體制是“條條式垂直管理”體制，而地方金融監(jiān)管機構(gòu)所采用的是“塊塊式屬地管理”體制。不論是擔(dān)當(dāng)“指揮棒”的中央金融管理部門地方派出機構(gòu)，還是作為“輔佐者”的地方金融監(jiān)管機構(gòu)；也不論兩類地方金融監(jiān)管機構(gòu)所采用的管理體制究竟是“條條式垂直管理”體制，還是“塊塊式屬地管理”體制，最終所選擇的都是一種具有非常強的地域面向性的分級負責(zé)模式，這源于對地方金融風(fēng)險進行有效防范、化解和處置的系統(tǒng)性整體考量。
就地方金融監(jiān)管機制而言，其不僅包括地方金融監(jiān)管立法統(tǒng)籌機制，還包括地方金融監(jiān)管執(zhí)法協(xié)同機制。一是地方金融監(jiān)管立法統(tǒng)籌需要秉持法律體系構(gòu)建的體系性要求，即在實踐中將構(gòu)成完整性、價值融貫性和邏輯一致性這三大體系性要求，轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤浇鹑诒O(jiān)管立法靜態(tài)結(jié)構(gòu)和動態(tài)秩序的體系化塑造。其中，就地方金融監(jiān)管立法靜態(tài)結(jié)構(gòu)的體系化塑造而言，其需要結(jié)合地方金融監(jiān)管的內(nèi)在規(guī)定性，來完成地方金融監(jiān)管法律規(guī)范從中心到邊緣的圈層性構(gòu)建。就地方金融監(jiān)管立法動態(tài)秩序的體系化塑造而言，其需要結(jié)合地方金融監(jiān)管的市場回應(yīng)性來完成地方金融監(jiān)管法律規(guī)范立改廢釋的系統(tǒng)性調(diào)整。二是地方金融監(jiān)管執(zhí)法協(xié)同機制具體包括地方金融常規(guī)監(jiān)管執(zhí)法協(xié)同和地方金融風(fēng)險處置協(xié)同兩大機制。其中，地方金融常規(guī)監(jiān)管執(zhí)法協(xié)同機制是以常規(guī)監(jiān)管執(zhí)法為基點展開的協(xié)同，重在實現(xiàn)地方金融監(jiān)管機構(gòu)與黨政其他部門、司法機關(guān)間的協(xié)同，而協(xié)同的事項以有無監(jiān)管管轄權(quán)沖突為標(biāo)準(zhǔn)劃分成監(jiān)管協(xié)助、監(jiān)管協(xié)作和監(jiān)管協(xié)調(diào)。地方金融風(fēng)險處置協(xié)同機制是以風(fēng)險處置執(zhí)法為基點展開的協(xié)同，重在實現(xiàn)地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下屬地金融風(fēng)險處置責(zé)任的多部門協(xié)同分擔(dān)，而協(xié)同的事項是地方金融風(fēng)險處置所需資源的充分調(diào)動與全面統(tǒng)籌。更重要的是，不同主體對地方金融風(fēng)險處置責(zé)任的協(xié)同分擔(dān)，意味著屬地責(zé)任是可以具體細分為督促地方金融從業(yè)機構(gòu)承擔(dān)主體責(zé)任，監(jiān)督地方金融監(jiān)管機構(gòu)及其他地方金融相關(guān)管理部門承擔(dān)部門監(jiān)管責(zé)任，地方黨委政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)屬地領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
〔作者劉志偉系西南政法大學(xué)金融創(chuàng)新與法制研究中心副教授。
本文系2019年國家社科基金青年項目“地方金融監(jiān)管體系
的法治化構(gòu)建研究”（19CFX076）階段性成果。〕
