當前，特大型城市及區(qū)域中心城市普遍面臨地面交通擁堵和通勤效率低下的問題。在此背景下，以電動垂直起降器、無人機等為代表的飛行器，憑借其垂直起降能力、實時動態(tài)路徑優(yōu)化、按需響應服務、起降點部署靈活與不受地面道路資源限制等優(yōu)勢，展現(xiàn)出其在空中出租車服務、醫(yī)療急救轉(zhuǎn)運、城市公共服務、高端商務出行等多個領域的應用潛力，為緩解交通壓力、激活低空經(jīng)濟提供了創(chuàng)新方案。這種利用有人或無人駕駛飛行器在城市低空空域?qū)嵤┌葱柽\輸?shù)慕煌Ｊ郊闯鞘锌罩薪煌?。作為行業(yè)引領者，廣東億航等企業(yè)已取得載人無人機運營許可，意味著城市空中交通已從技術藍圖開始向?qū)嶋H運營邁進。
然而，技術革新常伴隨權利博弈：城市空中交通發(fā)展可能觸及居民環(huán)境權、隱私權及空間權等權益。如何通過技術規(guī)制、利益補償與公眾參與等手段，以民生福祉為中心，兼顧技術創(chuàng)新，在保障公眾出行便利與社區(qū)私權保護之間建立有效平衡，推動城市空中交通的可持續(xù)發(fā)展，是城市空中交通發(fā)展中亟須研判的問題。
城市空中交通發(fā)展與社區(qū)居民權益的沖突
隱私、個人信息與數(shù)據(jù)安全風險。為保障飛行安全，城市空中交通飛行器的通信導航監(jiān)視系統(tǒng)需采集地理及環(huán)境數(shù)據(jù)，不可避免地會涉及居民住宅及其內(nèi)部狀況、個人活動軌跡及個體特征等敏感個人信息。這些數(shù)據(jù)在收集后會被存儲于專用數(shù)據(jù)庫中，并在運營企業(yè)、空域管理部門等多個主體之間進行共享。這使居民的隱私信息、出行習慣以及居住數(shù)據(jù)面臨泄露或被不當傳播的風險。盡管個人信息保護法規(guī)定數(shù)據(jù)處理需經(jīng)個人同意，但城市空中交通廣域數(shù)據(jù)采集的特性使得逐一獲取授權極其困難。因此，城市空中交通領域可能潛藏著未經(jīng)授權的信息采集、存儲以及共享傳輸?shù)惹址競€人隱私信息的非法行為。
噪聲污染與生活安寧權沖突。作為城市空中交通飛行器的主力載體，電動垂直起降器的噪聲污染或?qū)⒊蔀橹萍s其發(fā)展的主要因素之一。電動垂直起降器的運行噪聲較直升機低，但其高頻噪聲與人耳聽覺敏感區(qū)間重合，對社區(qū)居民的生活安寧構成顯著影響。人若暴露于高頻噪聲環(huán)境，可導致耳鳴、聽力衰退、誘發(fā)失眠、焦慮及注意力障礙，促使腎上腺素分泌異常，增加高血壓及心血管疾病風險。若不解決好噪聲問題，空中公共交通訴求與居民生活安寧訴求必將產(chǎn)生激烈對抗，拖累城市空中交通可持續(xù)發(fā)展步伐。
低空飛行權與居民安全權的沖突。經(jīng)民航局依法授予運營許可，低空飛行運營人便獲得低空飛行權利。但公眾對城市空中交通飛行器安全的擔憂，不止于傳統(tǒng)飛行安全，還體現(xiàn)在新的安全方面：一是其高度依賴自動化系統(tǒng)，易受遠程網(wǎng)絡攻擊或出現(xiàn)系統(tǒng)故障，威脅飛行安全；二是在城市環(huán)境緊急著陸，會增加地面人員和財產(chǎn)風險；三是電池系統(tǒng)碰撞易起火，引發(fā)火災擔憂；四是頻繁飛行可能導致居民心理不適；五是電子設備產(chǎn)生的電磁干擾，會影響其他航空器和地面設施運行。
城市空中交通發(fā)展起步階段，因缺乏飛行安全歷史數(shù)據(jù)，公眾對其安全性和可靠性的擔憂更甚。事實上，公眾缺乏對城市空中交通安全的信心，并非反對低空飛行。制定和執(zhí)行更嚴格的法律標準，提升城市空中交通飛行器的安全技術水平，適度向公眾披露信息，是提高公眾信心的有效措施。
城市空中交通基礎設施建設需求與社區(qū)空間權的沖突。飛行器起降點等基礎設施建設是城市空中交通的核心要素。然而，起降點的規(guī)劃與建設對周邊社區(qū)具有一定影響：社區(qū)居民因擔憂安全、噪聲、隱私泄露，或建筑物遭受震動、碰撞等，可能拒絕在其附近建起降點；還有可能因?qū)琼敾蛐^(qū)空地享有共有權及相應高度的空間權利，否認飛行器對該空間的使用權。此類基于空間利用產(chǎn)生的緊張關系，無疑會成為城市空中交通發(fā)展的又一阻礙。
城市空中交通發(fā)展與社區(qū)權益的相對性
城市空中交通與社區(qū)居民權益的沖突實質(zhì)。城市空中交通發(fā)展與社區(qū)居民權益的沖突本質(zhì)是低空交通發(fā)展與傳統(tǒng)民事權利的矛盾。這種矛盾既包含新興的城市空間立體利用方式對傳統(tǒng)空間利用結(jié)構的沖擊，也凸顯了隱私權、環(huán)境權、空間權等傳統(tǒng)民事權利在空間立體化發(fā)展中的適應困境。低空交通發(fā)展作為制度基礎，其核心是運營人依法享有的經(jīng)營權。一旦取得運營許可，低空飛行即成為經(jīng)營者的合法權利，不應受不當干擾。與此同時，社區(qū)居民的隱私權、安全權等作為基本權利，具有法定不可減損性。如此一來，經(jīng)營人與社區(qū)居民在內(nèi)容上存在沖突的上述權利在同一物理空間的并存便具有對抗性。
城市空中交通發(fā)展與社區(qū)居民權益沖突的相對性。城市空中交通的發(fā)展旨在提供高效便捷的交通，滿足有時效性要求的服務，以提升民生福祉，促進社會進步。雖然在發(fā)展初期服務價格不菲，但隨著技術成熟，城市空中交通服務價格將持續(xù)下行并最終降至大眾可接受的水平。此外，城市空中交通可在應急救援、醫(yī)療救助等領域提供公共服務。因此，這種與社區(qū)居民利益的契合性為調(diào)和二者潛在的沖突提供了可能。
然而，由于不同階段和不同主體對城市空中交通的需求和選擇存在差異，居民在不需要該項服務時可能會表現(xiàn)出抗拒心理。加之城市空中交通的發(fā)展具有階段性和技術依賴性，其對居民權益的影響會隨著技術進步和階段推移而衰減。因此，城市空中交通在發(fā)展初期與社區(qū)居民權益的沖突相對明顯。
鑒于此，城市空中交通的治理應當基于其與社區(qū)居民權益的內(nèi)在一致性，結(jié)合其沖突的相對性與階段性規(guī)律，依循法治化治理路徑，建立多方主體的權益平衡機制，實現(xiàn)低空經(jīng)濟發(fā)展與社區(qū)良好秩序的協(xié)調(diào)共生。
堅持以人民為中心的依法治理
堅持以人民為中心的理念發(fā)展城市空中交通。如前所述，城市空中交通的發(fā)展與社區(qū)居民權益具有宏觀的一致性與微觀的差異性。在發(fā)展城市空中交通過程中，須以增進民生福祉為根本目標，既要避免因局部矛盾否定整體價值，又要警惕以發(fā)展名義損害居民權益。必須始終堅持以人民為中心的發(fā)展理念，將保障民生福祉作為政策制定與實施的基準線。
在治理路徑上，應構建以技術控制與社區(qū)協(xié)商為核心的治理方案：通過社區(qū)協(xié)商機制，搭建多方對話平臺，吸納和了解居民訴求；通過制定低空經(jīng)濟促進法等法律法規(guī)，優(yōu)化飛行器起降頻次、航線規(guī)劃與時段管理，減少飛行活動對居民的影響；加大對安全與降噪技術的研發(fā)投入，推動飛行器安全與噪聲控制技術升級；開展權益影響評估，運用大數(shù)據(jù)模擬技術預判噪聲擴散軌跡，確保飛行噪聲控制符合居民區(qū)噪聲標準。
以法治方式解決城市空中交通發(fā)展中的權益沖突。在解決城市空中交通發(fā)展與社區(qū)居民權益沖突的過程中，必須堅持法治思維和法治方式。當不同權利發(fā)生沖突時，應根據(jù)權利的位階，即“基本權利優(yōu)先于非基本權利，人格權優(yōu)先于財產(chǎn)權”的原則與基本權利不得克減原則處理。據(jù)此，人格權、健康權等自然人基本權利在位階上高于企業(yè)經(jīng)營權。因此，城市空中交通運營人的經(jīng)營權的行使需符合比例原則與公共利益要求，不得突破居民基本權利保護底線。比如，居民的健康權、隱私權等權利具有不可克減性，城市空中交通運營人不得因提供經(jīng)濟補償而減免法定降噪義務，在噪聲超標情形下，運營人須履行技術降噪、航線優(yōu)化等義務，不得通過協(xié)議規(guī)避降噪責任。同時，居民維權須恪守依法維權原則，以合法方式表達訴求。
準確界定城市空中交通發(fā)展與社區(qū)居民權益的法定范疇，是判斷城市空中交通項目是否影響社區(qū)權益的前提。因此，需依據(jù)民法典、民用航空法等法律法規(guī)，明確以下權利邊界：其一，通過空域權屬劃分確定城市空中交通專屬飛行空域與社區(qū)不動產(chǎn)附屬空間的界限。其二，地面起降點選址應遵循相鄰關系規(guī)則，私人財產(chǎn)權為公共利益讓渡時需給予合理補償。其三，依據(jù)個人信息保護法、《民用航空安全信息管理規(guī)定》，嚴格設定城市空中交通合法采集信息的范圍。其四，根據(jù)噪聲污染防治法及民航局標準，明確噪聲達標情況下社區(qū)居民的合理容忍義務。其五，基于安全生產(chǎn)法與民法典，確立城市空中交通運營人安全飛行義務的絕對性與居民人身財產(chǎn)安全權利的優(yōu)先性。
確保經(jīng)營許可與航線設置的合理性。城市空中交通的發(fā)展必然對社區(qū)居民權利形成一定限制，因此其經(jīng)營許可與航線規(guī)劃必須滿足適當性、必要性、均衡性的正當性標準。就適當性而言，航線規(guī)劃應有效提升城市交通效能，如起降點設置于交通網(wǎng)絡薄弱的郊區(qū)，反而可能因配套不足導致效率損失。必要性要求嚴格遵循最小損害原則，應通過技術模擬與空間評估選擇對居民生活影響最小的地點設置起降點與規(guī)劃飛行路徑。均衡性則強調(diào)公共利益增量必須實質(zhì)大于居民權益損失，需通過成本收益分析量化評估交通效率提升與噪聲污染、隱私風險等負面影響。凡不符合上述要求的城市空中交通項目，依法不應給予經(jīng)營許可。
盡快制定低空經(jīng)濟促進法與《城市空中交通管理條例》。目前，我國缺乏專門規(guī)范低空經(jīng)濟與城市空中交通管理的法律法規(guī)，應當盡快制定低空經(jīng)濟促進法和《城市空中交通管理條例》，為低空經(jīng)濟的發(fā)展提供法治保障。
一是在低空經(jīng)濟促進法中設立“社區(qū)權益保護”專章，通過權利義務規(guī)則統(tǒng)籌城市空中交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展與居民權益保障，具體應當包括以下原則與制度：第一，權益平衡原則。建立動態(tài)協(xié)調(diào)機制，通過技術優(yōu)化、經(jīng)濟補償、航線避讓、時段限制等手段，最大限度降低飛行活動對居民生活的負面影響。第二，數(shù)據(jù)采集實行“最小必要”原則。禁止收集與飛行安全無關的個人信息，推行“非必要數(shù)據(jù)收集即刪除”制度與技術標準，避免非飛行安全所需信息被查看、儲存和共享傳輸?shù)惹闆r發(fā)生。在住宅區(qū)200米范圍內(nèi)禁止使用穿透性監(jiān)測設備，并設立“低空數(shù)據(jù)禁采區(qū)”。運營企業(yè)需公示數(shù)據(jù)采集清單，明確存儲與銷毀時限，保障公眾知情權。安全相關數(shù)據(jù)采集可豁免知情同意，但須建立嚴格的分級審批與使用監(jiān)管機制。第三，劃定空間權屬范圍，完善低空飛行基礎設施選址規(guī)劃制度。應當規(guī)定從建筑物頂部起算，真高50米以下垂直空間為社區(qū)物權人共有空間，未經(jīng)許可禁止飛行器穿越，以填補民法典未明確空間權高度的漏洞。起降點選址須避讓居民區(qū)、學校及醫(yī)院等敏感區(qū)域，強制實施電磁輻射、環(huán)境影響與安全性評估，確保低空飛行基礎設施布局對社區(qū)影響最小化。第四，健全社區(qū)協(xié)商制度。建立社區(qū)低空事務協(xié)商委員會，參與項目監(jiān)督與糾紛調(diào)解。將城市空中交通航線規(guī)劃、起降點建設等重大事項納入社區(qū)聽證程序，聽證結(jié)果作為項目審批前置條件。第五，確保技術合法化。明確城市空中交通運營人提升飛行器降噪與安全性能的法定義務。在適航標準中強制納入降噪技術與安全設計標準，強制企業(yè)淘汰不達標機型。建立社區(qū)影響指數(shù)實時監(jiān)測制度，對噪聲、隱私暴露度、房價波動情況及居民安全情況等核心指標進行監(jiān)測分析，如果達到嚴重程度，應當暫停城市空中交通的商業(yè)飛行，僅保留急救等公共服務飛行。第六，完善補償救濟機制。建立對受損者補償機制，對財產(chǎn)貶損與生活安寧受影響的居民實施合理補償。實行舉證責任倒置，降低居民維權成本。同步明確妨礙飛行的法律責任，公布合法維權渠道，通過疏堵結(jié)合實現(xiàn)低空經(jīng)濟與社區(qū)權益的協(xié)同發(fā)展。
二是制定《城市空中交通管理條例》，進一步細化低空經(jīng)濟促進法的制度要求：第一，明確城市空中交通航線劃設與管理制度。航線需統(tǒng)籌國土與空域規(guī)劃，遵循安全、環(huán)保及高效利用資源原則，避開生態(tài)敏感區(qū)、文物保護單位及人口密集區(qū)，確保電磁環(huán)境達標并與地面交通系統(tǒng)銜接。影響社區(qū)權益的航線應優(yōu)化調(diào)整，禁止在住宅區(qū)、學校、醫(yī)院周邊500米內(nèi)設置起降點，夜間22時至次日6時禁止在居住區(qū)上空飛行。第二，規(guī)定強制技術規(guī)則。禁止噪聲不達標飛行器運行，強制配備主動降噪、電子圍欄及自動避障系統(tǒng)。第三，明晰社區(qū)權益保護規(guī)則。除緊急救助外，禁止飛行器進入居民建筑專屬空間。嚴禁采集與安全無關的個人生活軌跡、生物特征及設備信息，明確“非必要信息收集即刪除”實施辦法和標準，確保非必要、與安全無關的信息在收集當時即自動刪除。預先披露的信息收集清單應當在航線范圍內(nèi)的社區(qū)進行提前公示、接受質(zhì)詢，并提供拒絕采集的程序和渠道。明確飛行器載客裝卸時不得啟動懸停，確保安全作業(yè)。
三是在低空經(jīng)濟促進法制定之前，于正在修改的民用航空法中設立“低空經(jīng)濟”專章，規(guī)定前述制度，作為過渡方案，以解決目前的法律缺位問題。
作為低空經(jīng)濟關鍵應用場景，城市空中交通發(fā)展伴隨著公私權益的博弈。應以低空經(jīng)濟促進法為核心，統(tǒng)籌各方權益，兼顧保障民生安寧與釋放低空經(jīng)濟潛力，實現(xiàn)立體交通創(chuàng)新與民生福祉的協(xié)同發(fā)展。
〔作者王立志，系南京航空航天大學教授。本文系南京航空航天大學基本科研項目“空域改革視域下的低空經(jīng)濟促進法律制度研究”（NJ2024040）的階段性成果?！?/span>
