隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，社會治安管理出現(xiàn)諸多新情況，尤其是涉未成年人領(lǐng)域。當(dāng)下未成年人接觸信息渠道多元，身心發(fā)展和行為模式發(fā)生變化，現(xiàn)行治安管理處罰法中針對未成年人的相關(guān)規(guī)定逐漸顯得“力不從心”。
在未成年人犯罪預(yù)防和治理的天平上，如何精準(zhǔn)權(quán)衡法律威嚴(yán)與成長關(guān)懷？面對屢禁不止的校園欺凌，法律又將對學(xué)校和學(xué)生提出哪些具體要求？新修訂的治安管理處罰法涉未成年人條款的調(diào)整，成為社會各界熱議的焦點。
打破“未成年人違法不拘留”慣例
校園欺凌、結(jié)伙斗毆、盜竊搶劫等未成年人涉違法犯罪行為，持續(xù)引發(fā)社會各界的關(guān)注與擔(dān)憂。
據(jù)一位基層民警講述，一名少年從12歲起便頻繁實施盜竊行為，因尚未達(dá)到刑事責(zé)任年齡，公安機關(guān)只能對其進(jìn)行批評教育后交由家長管教，而后的幾年中又因盜竊、打架被派出所傳喚、訓(xùn)誡多達(dá)十余次……
“在這種情況下，派出所對未成年人的違法行為往往陷入‘抓了即放、放了又抓’的困境。這種循環(huán)往復(fù)的處置模式，導(dǎo)致一些有違法犯罪行為的未成年人將年齡當(dāng)作‘護(hù)身符’，即便在派出所留有案底也毫無忌憚。”這位民警告訴記者。
盡管在以往的法律框架下，對未成年人有特殊的保護(hù)和教育措施，但部分情節(jié)惡劣的未成年人違法案件，其行為的危害性已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般的教育矯正范疇。在一些案例中，由于缺乏有效的法律威懾，部分未成年人對自身行為的后果認(rèn)識不足，甚至存在“因年齡小而無需承擔(dān)嚴(yán)重后果”的錯誤認(rèn)知，導(dǎo)致重復(fù)違法現(xiàn)象屢禁不止。
在刑法已降低最低刑事責(zé)任年齡的背景下，新修訂的治安管理處罰法針對近年來未成年人違法犯罪領(lǐng)域的熱點問題作出了回應(yīng)。6月23日，全國人大常委會法制工作委員會舉行記者會，發(fā)言人黃海華介紹，現(xiàn)行治安管理處罰法規(guī)定，對14至16周歲以及16至18周歲初次違反治安管理的未成年人，不執(zhí)行行政拘留處罰。實踐中有的未成年人故意利用未成年人身份，多次違反治安管理，屢教不改，或者違法情節(jié)嚴(yán)重，社會反應(yīng)強烈。為此本次修法規(guī)定，對14至16周歲以及16至18周歲初次違反治安管理但情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣的，或者14至16周歲一年內(nèi)二次以上違反治安管理的，依法執(zhí)行拘留。
這樣的規(guī)定或?qū)⒋蚱啤拔闯赡耆诉`法不拘留”的固有慣例。據(jù)中國政法大學(xué)未成年人事務(wù)治理與法律研究基地副主任苑寧寧介紹，本次修法在第十二條維持了14周歲以下完全不負(fù)行政責(zé)任、14至18周歲從輕或減輕處罰的責(zé)任年齡框架。他認(rèn)為，這一設(shè)計根植于未成年人身心發(fā)展規(guī)律的國際共識——神經(jīng)科學(xué)研究表明，14周歲以下未成年人前額葉皮層發(fā)育尚未成熟，其行為辨識能力和沖動抑制水平顯著低于成年人，行政處罰可能對其心理發(fā)展產(chǎn)生不可逆?zhèn)?。同時，階梯式責(zé)任結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了與《中華人民共和國刑法》刑事責(zé)任年齡制度的有機銜接，確保行政違法與刑事犯罪的責(zé)任認(rèn)定梯度合理。
“通常來說，未成年人在實施犯罪之前，有一個從治安違法行為到犯罪的演變過程?！痹穼帉幷f，實踐中確實存在極少數(shù)低齡未成年人（尤其是在14至16周歲臨界點）實施的暴力欺凌、惡性滋擾、多次盜竊等行為，性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重、社會影響極壞?，F(xiàn)行“一刀切”不執(zhí)行拘留的做法，被認(rèn)為在處理此類個案時處罰威懾不足、教育矯治措施落空，導(dǎo)致受害者權(quán)益受損、行為人無懼。
但是，法律對未成年人有別于成年人，本著“教育、感化、挽救”的方針，即便在特定情形下對違法未成年人適用行政拘留，也需嚴(yán)格限定適用條件、細(xì)化執(zhí)行程序，充分體現(xiàn)“教育為主、懲罰為輔”的辦案原則，實現(xiàn)懲戒與教育的有機統(tǒng)一。
苑寧寧認(rèn)為，新修訂的治安管理處罰法努力對“懲處”與“教育”實現(xiàn)再平衡，在對大多數(shù)輕微違法未成年人堅持教育為主和“拉一把、救一下”的同時，也要向極少數(shù)屢教不改或?qū)嵤﹪?yán)重違反治安管理的未成年人及其監(jiān)護(hù)人發(fā)出明確信號：法律并非無能為力。“這是對‘教育為主、懲罰為輔’原則中‘懲罰為輔’部分在極端情況下的具體體現(xiàn)和應(yīng)用強化?！痹穼帉幷f，“同時，也應(yīng)當(dāng)看到，新法設(shè)置‘情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣’或者‘一年內(nèi)二次以上’的高門檻，其意圖是將拘留措施僅限于極其有限的極端個案。”
既不“一關(guān)了之”也不“一放了之”
拘留作為一種限制人身自由的處罰方式，相較于其他教育矯治措施，具有更強的威懾力。對于那些實施了嚴(yán)重治安違法行為，且屢教不改的未成年人，適當(dāng)?shù)木辛舸胧┗蛟S能夠讓他們真切地感受到法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
然而，簡單的拘留是否能真正解決問題？答案顯然是否定的。針對未成年人的違法犯罪治理，從來不是一刀切，而需要精準(zhǔn)施策、分類矯治——既要考量未成年人身心發(fā)展的特殊性，也要兼顧違法行為的性質(zhì)與根源。
“短期來看，拘留確實能夠控制住嚴(yán)重違法的未成年人，對其形成震懾。但是，拘留也會對未成年人造成心理創(chuàng)傷：拘留期間他的學(xué)業(yè)會中斷；拘留所環(huán)境復(fù)雜，可能會造成‘交叉感染’；被關(guān)押的經(jīng)歷也可能給未成年人帶來污名化的身份標(biāo)簽。如果反復(fù)被拘留，反而強化了他的反社會認(rèn)知，增加再次違法的風(fēng)險?！痹穼帉幷f，“立法者也意識到不能‘一關(guān)了事’，因此在不執(zhí)行行政拘留的情況下要適用矯治教育等措施，銜接了對未成年人的矯治教育措施，也在整體上呼應(yīng)了我國未成年人犯罪預(yù)防和治理工作。”
新修訂的治安管理處罰法第二十四條規(guī)定，對依照本法第十二條規(guī)定不予處罰或者依照本法第二十三條規(guī)定不執(zhí)行行政拘留處罰的未成年人，公安機關(guān)依照《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》的規(guī)定采取相應(yīng)矯治教育等措施。
值得關(guān)注的是，2020年修訂的預(yù)防未成年人犯罪法明確構(gòu)建了包含矯治教育、專門教育、專門矯治教育在內(nèi)的完整鏈條，以確保嚴(yán)重不良行為未成年人有人管、管得住、管得好，進(jìn)一步夯實了未成年人不良行為矯治體系的頂層設(shè)計。
苑寧寧認(rèn)為，新修訂的治安管理處罰法明確賦權(quán)并要求公安機關(guān)承擔(dān)法定責(zé)任，堵住了制度疏漏，與預(yù)防未成年人犯罪法第四十一條規(guī)定的九類矯治措施、第四十四條規(guī)定的專門教育措施與治安處罰相銜接。更重要的是，解決了低齡未成年人治安違法之前“無責(zé)即無管”漏洞，通過法與法的銜接，實現(xiàn)對未成年人有效矯治，有利于阻斷其違法犯罪進(jìn)程。
“不過，這些措施的有效落實需要專門人員，需要探索建設(shè)具有專業(yè)化水平的少年警務(wù)，需要社會工作者的參與支持。”苑寧寧說。
此前據(jù)媒體報道，面對涉案未成年人“抓了放、放了抓”的辦案困境，浙江省臺州市公安局路橋分局成立未成年人警務(wù)隊，建立健全階梯式矯治幫扶體系，梳理形成了涉未案件辦理法律摘要和辦案指引，落實涉案未成年人司法個別化處遇。對親子關(guān)系緊張的，委托婦聯(lián)開展家庭教育指導(dǎo)；對有情感障礙者，引入司法社工服務(wù)；對銷贓所得揮霍一空的，聯(lián)合司法、法院等部門發(fā)起民事追訴；對反復(fù)盜竊且不服從矯治者，在征得其家長同意后，送專門學(xué)校教育；對團(tuán)伙作案者，深挖徹查斬斷鏈條，避免年齡成為違法“擋箭牌”。
苑寧寧認(rèn)為，“這些做法亟須總結(jié)提煉，將行之有效的經(jīng)驗在全國進(jìn)行推廣?！?/span>
“學(xué)生欺凌”不再是普通糾紛
欺凌是近年來未成年人犯罪預(yù)防和治理領(lǐng)域的痛點之一，盡管學(xué)校持續(xù)推進(jìn)防治舉措、完善干預(yù)機制，此類事件仍屢禁不止，暴露出治理體系中亟待填補的漏洞與深層矛盾。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分學(xué)校為維護(hù)自身聲譽或承擔(dān)考核壓力，在處理此類事件時，存在瞞報、淡化處理，甚至掩蓋問題的傾向，未能形成有力的震懾與妥善的解決機制。
新修訂的治安管理處罰法中，新增針對“學(xué)生欺凌”的專門條款引發(fā)熱議。從實踐來看，許多欺凌行為，像輕微毆打、長期辱罵、輕度恐嚇等，雖未達(dá)到故意傷害罪或?qū)め呑淌伦锏亩ㄗ飿?biāo)準(zhǔn)，但已明顯超出學(xué)生間的普通摩擦，屬于治安管理處罰法的規(guī)制范疇。
新修訂的法律明確，以毆打、侮辱、恐嚇等方式實施學(xué)生欺凌，違反治安管理的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法、《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》的規(guī)定，給予治安管理處罰、采取相應(yīng)矯治教育等措施，此舉打破了以往單純依賴學(xué)校內(nèi)部處理的局限。
值得注意的是，新法同步強化了學(xué)校的責(zé)任鏈條，明確了若“學(xué)校違反有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，明知發(fā)生嚴(yán)重的學(xué)生欺凌或者明知發(fā)生其他侵害未成年學(xué)生的犯罪，不按規(guī)定報告或者處置的，責(zé)令改正，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，建議有關(guān)部門依法予以處分”。這一規(guī)定被視為從制度層面倒逼校方規(guī)范處置流程，避免“內(nèi)部消化”現(xiàn)象。
“學(xué)校在防治學(xué)生欺凌中具有核心作用，強調(diào)其法律責(zé)任至關(guān)重要?！痹谠穼帉幙磥?，新法明確列出“學(xué)生欺凌”，意味著公安機關(guān)在處理時能直接、精準(zhǔn)地識別這類行為的特殊性質(zhì)和社會危害，不再作為普通糾紛處理。他認(rèn)為，“一方面，體現(xiàn)價值引導(dǎo)和威懾。法律明確將學(xué)生欺凌定性為違法行為，對施暴者、潛在施暴者、旁觀者、學(xué)校、家長都傳達(dá)了強烈信號：學(xué)生欺凌不是小打小鬧，是法律底線不可碰觸的，具有重要的宣示作用和行為規(guī)范指引功能。另一方面，明確公安機關(guān)的角色和責(zé)任，公安機關(guān)介入、調(diào)查、處罰學(xué)生欺凌行為有了更清晰的法律授權(quán)和職責(zé)指向，避免推諉，提升了應(yīng)對效率。”
將學(xué)生欺凌納入治安管理處罰法，是法律應(yīng)對該問題邁出的重要一步，這一規(guī)定實施后，將更有力地發(fā)揮公安機關(guān)與學(xué)校在學(xué)生欺凌協(xié)同治理中的作用。
在北京師范大學(xué)法學(xué)院副院長何挺看來，學(xué)生欺凌雖不一定發(fā)生在校園內(nèi)，但因發(fā)生于學(xué)生之間，學(xué)校往往是最早發(fā)現(xiàn)的主體；同時，依據(jù)未成年人保護(hù)法規(guī)定，學(xué)校還承擔(dān)著預(yù)防學(xué)生欺凌、立即制止學(xué)生欺凌、加強管教和及時報告的責(zé)任。
何挺向記者表示，從某種意義而言，新修訂的治安管理處罰法對學(xué)生欺凌設(shè)定治安管理處罰措施，只是從懲戒及公安機關(guān)參與的角度，填補了學(xué)生欺凌治理這一系統(tǒng)工程中的一個環(huán)節(jié)。從既有研究與實踐經(jīng)驗來看，治理學(xué)生欺凌并非主要依賴懲罰，而是需要多方形成協(xié)同治理體系并壓實各方責(zé)任。為此，新修訂的治安管理處罰法再次強調(diào)校方責(zé)任，并明確了建議有關(guān)部門依法予以處分的責(zé)任落實路徑?！?/span>
新法“落地實效”面臨挑戰(zhàn)
隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展，兒童色情制品傳播泛濫、網(wǎng)絡(luò)引誘、隔空猥褻等新型違法犯罪滋生蔓延，現(xiàn)行的治安管理處罰法已難以覆蓋這些針對未成年人的隱蔽性侵害行為。此次修法針對當(dāng)前出現(xiàn)的侵害未成年人新情況及日趨突出的相關(guān)問題，也作出了具有針對性的修改。
其中明確將組織未成年人進(jìn)行有償陪侍，以及制作、傳播兒童色情制品等行為納入規(guī)制范圍，強化了對這類違法活動的打擊力度。同時，對于以未成年人為侵害對象的其他違法行為，該法也加大了處罰幅度。例如，對于引誘、教唆、欺騙或者強迫未成年人吸食、注射毒品等行為，將依法予以更嚴(yán)厲的懲處，以此切實加強對未成年人的保護(hù)力度。
何挺表示，本次新法針對未成年人領(lǐng)域的修改，一方面，回應(yīng)了近年來未成年人保護(hù)及未成年人違法犯罪領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況。主要指兩類情形：一是出現(xiàn)新的侵害未成年人行為，或原有侵害行為呈日益嚴(yán)重態(tài)勢，需依法打擊；二是針對整體的違法行為中侵害對象為未成年人的情形，加大了處罰力度。另一方面，與近年來我國未成年人保護(hù)領(lǐng)域已取得的立法成果相銜接配合，從治安管理這一國家治理基礎(chǔ)性工程的角度，填補未成年人保護(hù)的缺口，進(jìn)而提升我國未成年人保護(hù)的整體水平。
新修訂的治安管理處罰法雖已部分打通與未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法的制度銜接路徑，但何挺坦言，不同法律之間能否真正實現(xiàn)有效銜接、形成保護(hù)合力，仍將是未來實踐中面臨的一大挑戰(zhàn)。
“首先，對于執(zhí)行治安管理處罰尤其是行政拘留后，能否跟進(jìn)適用預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)定的矯治教育等措施未予明確?！焙瓮M(jìn)一步解釋，行政拘留以懲罰為導(dǎo)向，雖然可能具有通過震懾以罰促教的作用，但本身不具有教育矯治的功能，無法針對性地矯治導(dǎo)致未成年人違法的根源，如果不能跟進(jìn)教育矯治屬性的措施，仍然可能出現(xiàn)“一罰了之”的情況。
其次，可執(zhí)行行政拘留的例外情形亟待進(jìn)一步明確與細(xì)化，特別是“情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣”這一情形的界定。當(dāng)前未成年人警務(wù)建設(shè)仍顯滯后，公安機關(guān)在處理未成年人治安違法案件時，容易延續(xù)針對成年人案件的打擊傾向與辦案模式。相較于轉(zhuǎn)而適用預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)定的矯治教育措施，直接適用行政拘留在流程環(huán)節(jié)及人力物力投入上更簡便，若不對例外情形作出明確限定，實踐中極易出現(xiàn)擴大適用的風(fēng)險。
此外，在何挺看來，2020年修訂的預(yù)防未成年人犯罪法實施以來，矯治教育等措施的適用效果并不理想。這既源于程序規(guī)范缺失、機制建設(shè)滯后等制度層面問題，也與社會支持體系不完善等因素密切相關(guān)?！靶滦抻喌闹伟补芾硖幜P法雖已明確，對不適用治安管理處罰及不執(zhí)行行政拘留的違法未成年人，應(yīng)當(dāng)適用預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)定的矯治教育等措施，但實踐中若‘轉(zhuǎn)處’流程不暢、跟進(jìn)措施難以落地或?qū)嵤┬Ч患?，仍會?yán)重削弱立法價值?！焙瓮φf。
治安管理處罰法修改背后，是未成年人保護(hù)領(lǐng)域“制度完善”與“落地實效”的雙重命題。從回應(yīng)社會關(guān)切、契合既有立法的頂層設(shè)計，到破解法律銜接難題、平衡懲戒與教育的實踐探索，每一步推進(jìn)都承載著對未成年人健康成長的深切關(guān)懷，也考驗著治理體系的協(xié)同效能。只有在實踐中持續(xù)打通堵點，才能讓法律的溫度與力度真正惠及每一個未成年人，為他們的成長撐起更堅實的法治屏障。
（作者：劉瑜 《民主與法制》記者）
