內容提要：“一業(yè)一證”作為我國優(yōu)化營商環(huán)境改革的制度創(chuàng)新樣本，當前在各地呈現出差異化的改革試驗狀態(tài)?！耙粯I(yè)一證”改革設立的行業(yè)綜合許可將市場主體進入特定行業(yè)涉及的多項許可整合為一，改變了現行法律框架下的單項許可模式。相較于傳統(tǒng)行政許可模式，“一業(yè)一證”改革帶有鮮明的效能價值取向，不僅降低了市場主體的行業(yè)準入門檻與成本，還通過行業(yè)綜合監(jiān)管的銜接匹配機制保障了行業(yè)綜合許可的效能優(yōu)勢。但與此同時，“一業(yè)一證”這一制度創(chuàng)新在實踐中也面臨諸多制約因素，可以考慮以《行政許可法》修法為契機，通過增設專門的“一業(yè)一證”條款、履行《行政許可法》第18條確立的制度要素確定性義務，以及有效激活第20條許可評價條款等方式，圍繞形式合法性與實質合法性對改革實踐難題予以有效回應，從而充分發(fā)揮行政許可創(chuàng)新轉型在我國經濟高質量發(fā)展中的引領和保障作用。
關鍵詞：一業(yè)一證；行業(yè)綜合許可；行業(yè)綜合監(jiān)管；行政許可法
一、問題的提出
現代行政國家背景下，行政許可已經演化成為高度靈活、極度精細且不斷演化創(chuàng)新的制度機制。行政許可始終與我國市場經濟的發(fā)展緊密關聯。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》中明確指出“高水平社會主義市場經濟體制是中國式現代化的重要保障”，并在高質量發(fā)展的首要任務目標下，就如何健全推動經濟高質量發(fā)展體制機制作出了重要戰(zhàn)略部署。經濟高質量發(fā)展的目標給優(yōu)化營商環(huán)境改革提出新要求，也促使我國傳統(tǒng)的行政許可機制必須推陳革新，進一步統(tǒng)籌好有效市場與有為政府之間的平衡關系，主動適應經濟高質量發(fā)展體制機制的變革需求。
“一業(yè)一證”這一許可創(chuàng)新模式作為行政審批改革領域嶄新的制度形態(tài)，在經過近年來地方試驗的試錯檢驗后，逐步得到國家層面的高度認可與推廣。中共中央、國務院《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》中明確要求積極推進“一業(yè)一證”改革，探索實現“一證準營”、跨地互認通用?！秶鴦赵宏P于加強數字政府建設的指導意見》（國發(fā)〔2022〕14號）也提出探索“一業(yè)一證”等照后減證和簡化審批新途徑，推進涉企審批減環(huán)節(jié)、減材料、減時限、減費用。但是，明顯不同于“告知承諾”“容缺受理”等許可程序簡化機制，在實質層面，“一業(yè)一證”改革意圖在“一業(yè)”基礎上創(chuàng)設一項全新的行業(yè)綜合許可證，并附帶建立以特定行業(yè)作為全景領域的跨部門行業(yè)綜合監(jiān)管體系。這不僅將沖擊《行政許可法》與相關法律法規(guī)下既有的單項許可法定模式，而且給基于特定行政部門的傳統(tǒng)監(jiān)管執(zhí)法機制帶來極大挑戰(zhàn)。因此，需要進一步討論的是，如何在《行政許可法》框架下評價“一業(yè)一證”的法律屬性及其差異化的試驗形態(tài)；從營商環(huán)境優(yōu)化的維度，如何評價“一業(yè)一證”模式的效能價值及其制度創(chuàng)新；從行為科學視角來看，如何解讀行業(yè)綜合許可對于準入框架的簡化建構及其對市場主體的助推效能；為適應與銜接行業(yè)綜合許可的創(chuàng)新模式，如何構建與之相適配的行業(yè)綜合監(jiān)管體系；如何從形式合法性與實質合法性兩個維度去有效回應“一業(yè)一證”改革面臨的實踐難題。本文將圍繞以上核心議題依序展開論證。
二、“一業(yè)一證”改革的試驗形態(tài)及其差異化分析
在我國現行《行政許可法》的制度框架下，行政許可均以特定部門頒發(fā)的單項許可作為法定樣態(tài)，這意味特定行業(yè)的市場準入需要先后申請獲得不同部門的多個單項許可，這種傳統(tǒng)單項許可的疊加模式逐步難以適應經濟高質量發(fā)展的實踐需求，“一業(yè)一證”改革的制度創(chuàng)新應運而生。從制度定義與功能目標來看，“一業(yè)一證”改革是選取特定行業(yè)作為改革試點的應用領域范圍，從市場主體感受出發(fā)，通過對行政許可流程的優(yōu)化設計與簡化再造，將行業(yè)準入所涉及的諸多單項許可整合為一項行業(yè)綜合許可的創(chuàng)新舉措，其目的在于進一步優(yōu)化營商環(huán)境并降低市場準入成本，帶有極為鮮明的效能價值取向。但在法律屬性上，“一業(yè)一證”改革及其創(chuàng)設的行業(yè)綜合許可尚未完全定型化，在全國范圍內依然處于差異化的試驗狀態(tài)?！耙粯I(yè)一證”的創(chuàng)新試驗率先在上海市浦東新區(qū)部署開展，并通過浦東新區(qū)法規(guī)的全新立法方式，從先行先試的角度對行業(yè)綜合許可進行了相對正式化的制度框定，行業(yè)綜合許可在一定程度上似乎要逐步取代單項許可的傳統(tǒng)模式。相較于浦東新區(qū)較為成熟的政策試驗，全國其他地區(qū)的“一業(yè)一證”改革由于缺乏正式授權，行業(yè)綜合許可的法律性質與效力更為晦澀不清，呈現出行業(yè)綜合許可與單項許可雙軌并行的模糊形態(tài)。行業(yè)綜合許可在全國不同地區(qū)的成熟度迥異，映射出“一業(yè)一證”改革的試驗主義特征。
（一）上海市浦東新區(qū)的單軌制改革
《國務院關于上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點大幅降低行業(yè)準入成本總體方案的批復》（國函〔2020〕155號）正式授權浦東新區(qū)先行先試，同意在上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點，以特定行業(yè)為中心開展行業(yè)綜合許可的試驗創(chuàng)新，“推動審批管理服務從‘以政府部門供給為中心’向‘以市場主體需求為中心’轉變，走出一條照后減證和簡化審批新路徑”?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區(qū)的意見》（2021年4月23日）專門提出要深化“一業(yè)一證”改革，率先建立行業(yè)綜合許可和行業(yè)綜合監(jiān)管制度。
在獲得中央支持與法定授權基礎上，2021年10月，上海市以浦東新區(qū)法規(guī)的立法形式頒布《上海市浦東新區(qū)深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》，并于2024年對少量條款予以修正，其中第2條將“一業(yè)一證”改革明確定義為“通過優(yōu)化審批流程和集中審批程序，將市場主體進入特定行業(yè)涉及的多張許可證整合為一張行業(yè)綜合許可證的改革舉措”。根據《上海市浦東新區(qū)深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》第7、8條的相關規(guī)定，行業(yè)綜合許可證是“一業(yè)一證”改革行業(yè)經營活動涉及的多項行政許可的效力集成，是確認市場主體取得相關行政許可、獲得行業(yè)準營資格的證明。行業(yè)綜合許可證的法律效力對外具有普適性，對于納入“一業(yè)一證”改革的特定行業(yè)，確立行業(yè)綜合許可證統(tǒng)一有效期制度，有關行業(yè)準入涉及的單項行政許可不再單獨受理、發(fā)證，市場主體也不再被要求提供單項行政許可證件。這意味著，“一業(yè)一證”改革創(chuàng)設的行業(yè)綜合許可證未來在特定行業(yè)領域內或將逐步取代單項行政許可模式。但這一創(chuàng)新范式在帶來制度紅利的同時，對《行政許可法》構建的傳統(tǒng)許可體制也將產生重大影響并帶來法治挑戰(zhàn)。
需要指出的是，上海市浦東新區(qū)的“一業(yè)一證”改革存在自身特殊性。浦東新區(qū)法規(guī)是《立法法》第84條新增的法規(guī)類型，根據全國人大常委會的立法授權，浦東新區(qū)法規(guī)有權對法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章作出變通規(guī)定。浦東新區(qū)法規(guī)帶有極為強烈的立法變通與試驗特征，其對于“一業(yè)一證”的改革試驗并非局限于地方場景，而是站在國家整體立場上進行的制度設計，旨在為國家層面的宏觀體制改革提供可復制推廣的實踐經驗。上海市浦東新區(qū)實施的是行業(yè)綜合許可的單軌制改革，行業(yè)綜合許可證在法律層面將統(tǒng)合吸納相關行業(yè)準入所涉的諸多單項許可，實質上是在特定行業(yè)范疇內初步創(chuàng)設了一項全新的行政許可類型，改變了現行《行政許可法》以及相關法律、行政法規(guī)的既有規(guī)定。盡管其法律性質依然存在爭議，且當前仍處于試驗探索的過渡階段，但這種較為超前的改革形態(tài)與全國其他地區(qū)相對較為保守的“一業(yè)一證”模式存在顯著區(qū)別。
（二）全國其他地區(qū)的雙軌制改革
伴隨上海市浦東新區(qū)“一業(yè)一證”改革的試驗深入與中央推廣，該項改革措施逐步輻射擴散至全國，試驗機制在“一業(yè)一證”政策擴散過程中扮演了極為重要角色。各地“一業(yè)一證”既有集中于特定行業(yè)領域的政策試點，譬如，遼寧省本溪市頒布的《本溪市藥品零售行業(yè)“一業(yè)一證”實施辦法（試行）》（本市監(jiān)發(fā)〔2021〕18號），限定在藥品零售行業(yè)內試點行業(yè)綜合許可證模式；亦有地方綜合性的“一業(yè)一證”方案，通過清單方式在多個行業(yè)領域有序試驗全面鋪陳行業(yè)綜合許可證。各地“一業(yè)一證”改革固然是基于地方營商環(huán)境優(yōu)化的現實需求展開，但從國家治理角度看，全國各地通過差異化的試驗方案與反復的學習試錯，客觀上也為行政許可的創(chuàng)新轉型提供了實證經驗素材。與上海市浦東新區(qū)的授權改革試驗相比，其他地區(qū)開展的“一業(yè)一證”改革依托的規(guī)范位階較低，受到更為嚴格的上位法制約，試驗創(chuàng)新無法突破法律法規(guī)的既有規(guī)定，行業(yè)綜合許可難以從法規(guī)范層面吸納取代傳統(tǒng)的單項許可，因此在地方實踐中，行業(yè)綜合許可與單項許可之間呈現出雙軌并行邏輯，行業(yè)綜合許可證更多僅是諸多單項許可在物理層面的集合匯聚，并未吸納或取消既有的法定單項許可，也未曾改變之前的許可法律關系，似乎僅屬于帶有“內部行政法”色彩的調整變動，若嚴格按照行政行為的屬性歸類，難以將其歸入增設的全新許可類型之中。
行業(yè)綜合許可雖然帶有內部行政屬性的簡化整合策略，但在行政活動實踐中，依然會對諸多單項許可的法律關系產生外部化影響。譬如，“一業(yè)一證”要對同一行業(yè)所有涉企許可的審批要件進行標準化集成，在精簡統(tǒng)合各類單項許可的審查程序與內部標準的過程中，專業(yè)化的審查標準與程序裝置更容易被行業(yè)準入的效率價值侵蝕。諸多地區(qū)的“一業(yè)一證”改革方案中對現場鑒定評審、技術審查、聽證論證的程序事項進行精簡合并，但是實地核查、調查考核等程序裝置在公共衛(wèi)生、環(huán)保、消防等單項許可類型中對于保障許可判斷的科學性、安全性具有重要意義。據此，行業(yè)綜合許可模式以削減程序要素、壓縮許可時限或統(tǒng)合審查標準的方式來簡化行業(yè)準入門檻，有可能給風險預防性質的單項許可及其判斷權限帶來實質影響。當然，在全國其他地區(qū)“一業(yè)一證”雙軌制模式下，行業(yè)綜合許可的這種外部化影響與上海市浦東新區(qū)的單軌制改革相比依然存在顯著區(qū)別。單軌制模式意圖將行業(yè)準入涉及的諸多單項許可吸收，就此進一步創(chuàng)設行業(yè)綜合許可這一全新且獨立的許可類型。與之相比，雙軌制模式下行業(yè)綜合許可與諸多單項許可之間在法律關系上并行共存，“一業(yè)一證”只是對特定行業(yè)內諸多單項許可予以匯總打包，并對單項許可之間的內部審批流程進行簡化重構，并未在實質層面改變既有的許可法律關系。許可申請人領取行業(yè)綜合許可證時一并申領相關單項許可證，但由于兩種許可類型同時并存，單項許可的撤銷、吊銷、失效等情形也會引發(fā)行業(yè)綜合許可的效力聯動難題。
大致而言，基于現代行政國家的試驗主義特征，“一業(yè)一證”改革依然處于反復學習與不斷試錯的不確定性階段。行業(yè)綜合許可作為一類制度創(chuàng)新形態(tài)，在各地的試驗改革文本中盡管采取了同一概念名稱，但由于合法性來源的不同，其制度成熟度在單軌制與雙軌制改革下存在一定的差異，在法律關系、適用邊界與效力屬性上也并不足夠清晰。不僅如此，“一業(yè)一證”改革需要信息基礎設施與公共財政的巨大投入，以保障行業(yè)綜合許可與行業(yè)綜合監(jiān)管制度的順暢運行。相關學者用“監(jiān)管型國家的生產函數”（Production function of the regulatory state）這一概念來描述資源投入與監(jiān)管效能之間的正相關邏輯，依此原理，“一業(yè)一證”的改革創(chuàng)新與制度效能較為依賴公共財政資源供給與信息基礎設施的配套，行業(yè)綜合許可證的審核發(fā)放與行業(yè)綜合監(jiān)管均建立在跨部門之間的信息共享與銜接互動基礎之上，極為需要地方政府的政務數據平臺與公共財政資金予以支撐，這在一定程度上解釋了緣何上海市浦東新區(qū)的“一業(yè)一證”試驗在改革深度與制度效能表現上遠超全國其他地區(qū)。這主要是因為上海市浦東新區(qū)的改革方案更具合法性基礎，也部分源于地方經濟發(fā)展與平臺型政府等信息基礎設施的比較優(yōu)勢，這可視為全國范圍內“一業(yè)一證”改革存在差異化的重要原因。
簡言之，“一業(yè)一證”這種差異化的改革試驗及其制度效果還有待后續(xù)的細微觀察。盡管如此，無論行業(yè)綜合許可與單項許可之間在法律關系上是并行關系還是吸收關系，各地“一業(yè)一證”改革均以行業(yè)綜合許可作為制度杠桿，藉此重構特定行業(yè)領域諸多單項許可的程序流程，旨在有效降低和簡化相關行業(yè)的準入成本及門檻，并在效能價值的指引下，進一步助力推動實現營商環(huán)境優(yōu)化的制度目標。這可視為全國范圍內“一業(yè)一證”差異化改革的“最大公約數”與共通主旨，本文后續(xù)內容也將在“一業(yè)一證”改革的“最大公約數”基礎上展開討論。
三、“一業(yè)一證”改革的效能價值與監(jiān)管適配機制創(chuàng)新
從行政法學維度看，“一業(yè)一證”改革通過對許可機關、許可程序乃至行業(yè)監(jiān)管的簡化再造，重新整合了特定行業(yè)的形式準入要件與監(jiān)管執(zhí)法體系，極大提升了傳統(tǒng)行政許可與監(jiān)管模式的制度效能，是效能原則在行政許可創(chuàng)新實踐中的典型反映。不僅如此，基于行為科學的跨學科觀察，從市場主體的微觀心理視角出發(fā)，“一業(yè)一證”改革的框架簡化思路與激勵市場主體的助推設計，同樣有望以低成本且高效率的政策方式實現效能價值。為保障“一業(yè)一證”改革及其行業(yè)綜合許可的效能優(yōu)勢，需要行業(yè)綜合監(jiān)管的創(chuàng)新機制與之銜接適配。
（一）效能原則指引下的“一業(yè)一證”制度設計
關于行政效能與國家治理績效的討論始終是公共行政學的關注重心，與之相比，效能原則在傳統(tǒng)行政法學體系下如何定位的問題卻始終存在一定爭議與質疑。近年來，伴隨“新行政法”的視野擴展，行政法學不再完全拘泥于行政行為合法性/違法性的單一思維框架，甚至嘗試將行政法重新塑造成為一門更加實用的規(guī)制科學。在此趨勢下，效能原則有可能逾越行政學與行政法學的學科藩籬，在現代行政法體系下重現光明并占據一席之地。置于我國優(yōu)化營商環(huán)境改革背景下，“一業(yè)一證”改革及其創(chuàng)設的行業(yè)綜合許可模式，可被視為行政效能原則支配下極為典型的制度創(chuàng)新樣本。
從“國家—市場”二元關系角度，涉企類行政許可的效能表現將直接影響市場主體的利益，因此強調行政許可的效能原則自始便具有極為實際的經濟意義?！缎姓S可法》諸多條款也體現出效能主義的價值判斷，譬如，《行政許可法》第6條規(guī)定，“實施行政許可，應當遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質服務”；《行政許可法》第25條也再次強調了“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則。長久以來，我國的行政審批體制疊床架屋且程序繁瑣，高昂的許可運行成本極大制約了市場活力，行政許可領域最需要在效能原則的指引下主動推廣改革試驗與創(chuàng)新策略。效能原則的核心宗旨在于要求行政機關以盡可能低的行政成本最大程度地實現行政目標，雖然公法學界對于行政效能原則的具體內涵存在不同觀點，但基本是從組織優(yōu)化、程序簡化以及科技賦能等角度對效能原則及其實踐邏輯予以論證。全國范圍內“一業(yè)一證”的制度設計，無論是上海市浦東新區(qū)的單軌制改革，還是全國其他地區(qū)的雙軌制改革，均鮮明呈現出效能原則對于實踐創(chuàng)新的價值影響。
首先，在組織優(yōu)化層面，“一業(yè)一證”改革借助行業(yè)綜合許可的制度創(chuàng)新，重新捋順了行政許可機關之間相對碎片化的組織關系，強化了行業(yè)準入所涉及的諸多行政許可機關之間的協同配合效應，確立了行業(yè)主管部門在后續(xù)監(jiān)管執(zhí)法中作為牽頭機關的組織定位，進一步呈現出“整體政府”的組織法理念。行政機構間的優(yōu)化整合構成了效能原則的組織前提，亦即通過行政組織的架構重組，以更低的成本推動行政任務的高效履行。
其次，在程序簡化層面，“一業(yè)一證”改革通過簡化審查程序、壓縮審批時限等諸多創(chuàng)新機制，對行業(yè)準入的許可方式、步驟與時限進行了簡化再造，降低了市場主體進入特定行業(yè)所需的程序性義務。這種用戶友好型的許可程序建構帶有極為明確的效能價值導向。值得注意的是，諸多地區(qū)的“一業(yè)一證”改革在程序層面的試驗創(chuàng)新，還不斷嵌入告知承諾、容缺受理等程序簡化裝置，通過各類創(chuàng)新政策之間的嵌套疊加效應來進一步提升“一業(yè)一證”改革的程序簡化效果。
最后，在科技賦能層面，“一業(yè)一證”改革大多吸納了智能科技因素，借助科技創(chuàng)新手段提升行政效能。譬如，通過一體化線上審批系統(tǒng)等數據平臺實現“一網通辦”，將“一業(yè)一證”涉及的相關許可部門以流程化作業(yè)方式高效聯系在一起，有助于實現行業(yè)準入涉及各類許可的線上集成。又如，“一業(yè)一證”改革還吸納了電子政務的科技創(chuàng)新，行業(yè)綜合許可證往往以電子證照（電子碼）的方式呈現（這也是全國諸多地區(qū)的“一業(yè)一證”改革又以“一業(yè)一證一碼”命名的原因）。電子證照的載體模式不僅將顯著降低行政成本，而且可為將來行業(yè)綜合許可的跨區(qū)域、跨部門協同與數據共享奠定信息基礎。除此之外，最具科技效能色彩的智能審批等自動化手段也被嘗試應用于“一業(yè)一證”改革實踐之中。此類智能審批技術將進一步降低市場主體的行業(yè)準入負擔，助力實現“一業(yè)一證”改革對于效能價值的極致化追求。
（二）“一業(yè)一證”改革的行為科學要素及其效能價值
上文關于效能原則指引下“一業(yè)一證”改革的討論，更多是基于政府供給側的維度去探討組織、程序與科技要素的政策設計變化以及可能帶來的治理效能提升。但是，既然“一業(yè)一證”改革的核心宗旨在于提升市場主體獲得感，那么效能價值指引下的制度設計也需要從市場需求側出發(fā)，適當融入市場主體的微觀心理視角，借助行為科學的角度來討論“一業(yè)一證”改革是否實現了市場助推效果并達成了預期的效能目標。近年來，伴隨行為公共政策（Behavioral Public Policy）的研究及實踐熱潮，行為科學視角也逐步被引入行政法學研究領域。凱斯·桑斯坦（Cass R.Sunstein）敏銳地觀察到現代行政國家的這一發(fā)展趨勢，即政府治理領域開始傾向利用行為科學工具來削減各類行政負擔，亦即借助“簡化”（Simplification）導向的“選擇框架”（Choice Architecture）及其助推（nudge）措施，觸發(fā)市場主體的主觀意愿去主動作出符合公共利益的行為決策，通過政策設計與心理效果的結合，更為高效地實現國家治理目標。在創(chuàng)新實踐中，簡化導向色彩的助推政策設計通常能夠以高效率、低成本且情境化的方式帶來更為顯著的制度績效，譬如，精簡繁文縟節(jié)等各類簡化導向的助推機制，往往能夠考慮到市場主體的心理活動變化，并在細微處對外傳遞更為積極明確的信號，削減清除市場主體日常面臨的各類阻力障礙，進而大幅提升行政效能與經濟收益。
“一業(yè)一證”改革的制度設計在外觀上呈現出從“以政府部門供給為中心”向“以市場主體需求為中心”的理念轉變，這種設計轉型在一定程度上融入了行為科學視角的助推要素。
從框架設計來看，“一業(yè)一證”改革通過對傳統(tǒng)單項許可流程的簡化集中與重塑再造，以及融入告知承諾、智能審批等諸多許可創(chuàng)新機制，極大削減了以往行業(yè)準入流程附帶的行政負擔與繁文縟節(jié)，有助于改變特定行業(yè)市場主體的外部環(huán)境，亦即行為科學所謂的“選擇框架”。行業(yè)環(huán)境的這種變化也將在心理維度上潛移默化地激發(fā)市場活力、提升市場主體的主觀意愿，進而促使市場主體趨向作出更加符合國家政策預期的個體行為決策。當然，必須指出的是，相較傳統(tǒng)的法釋義學視角，行為科學視角下的“一業(yè)一證”改革設計更為注重實證依據支撐，“一業(yè)一證”改革的框架結構及其助推效能需要從市場主體一側獲取更多的經驗數據予以佐證。在各地試驗探索中，少數地區(qū)的“一業(yè)一證”改革依然習慣性地從政府部門角度來設計流程，容易忽略市場主體的認知習慣與心理態(tài)度，從而出現部分企業(yè)不愿申請行業(yè)綜合許可的消極狀況，因此，“一業(yè)一證”改革的框架設計必須真正融入行為科學的思維模式，更多關注市場主體的心理因素，盡可能從行業(yè)經營主體的行為邏輯出發(fā)，并通過反復的試驗調整與實證評估來測定助推效能?！耙粯I(yè)一證”改革的這種助推要素及其行為科學依據，也相應擴展了傳統(tǒng)行政法釋義學的固有視野，亦可被視為“作為調控科學的行政法學”的典型例證。
總而言之，從效能價值的視角觀察，“一業(yè)一證”改革的制度設計如能進一步充分融入行為科學要素，通過細微層面的簡化助推機制往往能夠以小博大，以“四兩撥千斤”的低成本、高效率方式撬動實現更為豐碩的制度紅利，亦即以“小人物”身份在經濟高質量發(fā)展的宏觀轉型中扮演“大角色”。從各地實踐中觀察，“一業(yè)一證”條款在地方層面的營商環(huán)境條例中頻繁出現，并與其他改革機制相協調配合，“一業(yè)一證”模式逐步成為重塑行業(yè)經營環(huán)境、提振市場信心的重要助推手段之一。融入行為科學視角的“一業(yè)一證”改革設計，將會更好地捕獲市場主體的微觀心理，恰當平衡好“無形的手”與“有形的手”之間的順位關系，在理想狀態(tài)下更為高效地達成市場激勵效果與營商環(huán)境優(yōu)化的國家治理目標。
（三）與行業(yè)綜合許可相協同的行業(yè)綜合監(jiān)管創(chuàng)新
從制度創(chuàng)新角度觀察，“一業(yè)一證”改革創(chuàng)設的一項獨特的行業(yè)綜合許可，還需要行業(yè)綜合監(jiān)管的創(chuàng)新體系與之相適配，以解決事前許可與事后監(jiān)管執(zhí)法的銜接議題，進一步保障行業(yè)綜合許可的效能優(yōu)勢得以充分發(fā)揮。當然“一業(yè)一證”改革的特殊性在于，行業(yè)綜合許可模式在事實上重塑了以往分散化的單項許可條件，對于審查標準、程序要件以及時限要求進行了跨部門整合，這導致相應的行業(yè)綜合監(jiān)管中的跨部門協調議題也更為復雜。據此帶來的第一項監(jiān)管適配議題便是后續(xù)分散化的監(jiān)管執(zhí)法如何與前端的行業(yè)綜合許可模式相銜接，亦即通過何種組織協同機制來實現不同監(jiān)管機構之間的執(zhí)法協作，并確保差異化的監(jiān)管系統(tǒng)內的執(zhí)法尺度能夠與行業(yè)綜合許可標準盡可能保持一致。另外，行業(yè)綜合許可模式充分吸納了告知承諾、智能審批等程序簡化裝置，在實踐中呈現出鮮明的效能主義價值導向。這種帶有放松規(guī)制色彩的改革策略在降低行業(yè)準入門檻、激發(fā)市場活力的同時，對后續(xù)的執(zhí)法能力與監(jiān)管效能也提出較大挑戰(zhàn)。由此，行業(yè)綜合監(jiān)管需要借助何種創(chuàng)新手段來提升監(jiān)管執(zhí)法效能，以匹配不斷涌入的市場風險壓力，成為“一業(yè)一證”改革引發(fā)的第二項監(jiān)管適配難題。為助力行業(yè)綜合許可的效能實現，需解決許可創(chuàng)新所引發(fā)的這兩項監(jiān)管議題。行業(yè)綜合監(jiān)管在組織法與行為法兩個維度均作出了制度創(chuàng)新回應，在組織法層面通過監(jiān)管協同機制來推動機構之間的執(zhí)法協作，而在行為法層面則借助分級分類監(jiān)管手段，來聚焦執(zhí)法資源并提升監(jiān)管效能。簡言之，“一業(yè)一證”模式下行業(yè)綜合監(jiān)管的創(chuàng)新實踐蘊含著極為豐富的規(guī)制法原理，監(jiān)管協同與分級分類監(jiān)管同樣體現了行政效能原則。
1.行業(yè)綜合監(jiān)管的監(jiān)管協同機制
基于公共事務治理的復雜性趨勢，多部門分享監(jiān)管權成為諸多監(jiān)管領域的重要特征之一，監(jiān)管協同成為現代行政國家為適應行政任務變遷的組織回應手段。從政府規(guī)制的一般原理來看，市場創(chuàng)新頻率與政府治理復雜度的攀升引發(fā)了“共享規(guī)制空間”（Shared Regulatory Space）的組織法現象，圍繞重合監(jiān)管目標的機構協調議題無從規(guī)避，立足于單一機構的傳統(tǒng)行政法思路早已無法適應現代行政國家的監(jiān)管需求?，F代行政法的重點應當是合作、協調和學習的過程，強調內部行政法的組織設計與制度建構尤為重要。在“一業(yè)一證”改革領域，為了回應行政許可的行業(yè)綜合化轉型，需要監(jiān)管協同的制度設計與組織創(chuàng)新來實現行業(yè)綜合監(jiān)管的整體治理目標?！耙粯I(yè)一證”改革在制度前端整合了特定行業(yè)領域內分散化、部門化的諸多單項許可，就此創(chuàng)設的行業(yè)綜合許可盡管在法律屬性與行政行為成熟度上存在區(qū)域差異，但在事實層面均重塑了行業(yè)準入的許可形態(tài)、審查強度與法律效果。因此，從改革協同性與監(jiān)管效能角度看，“一業(yè)一證”在制度后端也需要適配與行業(yè)綜合許可相對應的綜合監(jiān)管模式，以整合后的行業(yè)準入標準作為執(zhí)法統(tǒng)一標尺，就此改變以往監(jiān)管部門各自林立、自主判斷的監(jiān)管執(zhí)法圖景，重新構建以特定行業(yè)主管部門為主、其他監(jiān)管執(zhí)法部門協作配合的監(jiān)管協同模式。各地的“一業(yè)一證”改革政策文本中，均強調了監(jiān)管協同是行業(yè)綜合監(jiān)管有效運轉的核心要素。譬如，《北京市推廣“一業(yè)一證”改革實施方案》（京政辦發(fā)〔2023〕5號）中提出：“對納入全市‘一業(yè)一證’改革范圍的行業(yè)，具備條件的，探索建立由行業(yè)主管部門牽頭、相關部門共同監(jiān)管的工作機制，按照職責分工，根據不同領域和場景特點，合理調整優(yōu)化監(jiān)管方式，逐步推行‘6＋4’一體化綜合監(jiān)管”。又如，《廈門市市場監(jiān)督管理局關于印發(fā)在市場監(jiān)管領域深化“一件事”集成套餐服務推行“一業(yè)一證”改革工作方案的通知》（廈市監(jiān)營商〔2021〕3號）中提出：“對納入‘一業(yè)一證’改革試點的行業(yè)，加強監(jiān)管協作，推行行業(yè)綜合監(jiān)管。推動與審批流程再造相銜接的監(jiān)管流程再造，逐步實現監(jiān)管協同化、智能化、精準化”。需要指出的是，當前的行業(yè)綜合監(jiān)管實踐中，信息科技的高速發(fā)展為監(jiān)管協同提供了技術支撐，監(jiān)管執(zhí)法部門彼此之間有望依托數據共享平臺，進一步實現審管信息及執(zhí)法數據的互動反饋，藉此協調不同監(jiān)管部門之間的執(zhí)法標準、監(jiān)管重心與監(jiān)管流程?？梢哉f，現代信息科技手段重塑了內部行政法的組織架構，“一業(yè)一證”改革借助數據共享等信息手段的賦能效應，將顯著提升行業(yè)領域內監(jiān)管協同實踐的效能表現。
2.行業(yè)綜合監(jiān)管下的分級分類監(jiān)管模式
“一業(yè)一證”改革創(chuàng)新模式在實踐中引導市場主體大量涌入，在激發(fā)市場活力的同時，也加重了行業(yè)領域內事中事后監(jiān)管的執(zhí)法任務體量。因此，在有限監(jiān)管資源的客觀制約因素下，“一業(yè)一證”改革融入了分級分類監(jiān)管的革新理念來實現執(zhí)法資源的優(yōu)化配置，從而有效匹配行政綜合許可等放松規(guī)制策略帶來的挑戰(zhàn)。
近年來，分級分類監(jiān)管逐漸成為我國回應市場規(guī)制需求的規(guī)制創(chuàng)新手段。從規(guī)制理論觀察，分級分類監(jiān)管的精髓在于按照風險程度與類別屬性采取分類施策式的監(jiān)管策略，將監(jiān)管執(zhí)法資源優(yōu)先配置給風險程度較高的被規(guī)制對象，而對于低風險的被規(guī)制對象則施以干預程度相對較低的規(guī)制措施，從而實現監(jiān)管資源的有的放矢與靶向分配。分級分類監(jiān)管作為一種以風險為基礎分析工具的監(jiān)管手段，帶有鮮明的回應性規(guī)制（Responsive Regulation）特色，其主旨在于緩解日益膨脹的行政任務與有限的監(jiān)管資源之間的潛在矛盾。因此，在某種意義上，分級分類監(jiān)管機制對于監(jiān)管執(zhí)法效能的極度重視，這本身也是效能原則的體現。在“一業(yè)一證”的改革實踐中，分級分類監(jiān)管理念貫穿于行業(yè)綜合監(jiān)管的整體制度設計之中，成為“一業(yè)一證”模式下的監(jiān)管執(zhí)法創(chuàng)新亮點?！秶鴦赵宏P于上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點大幅降低行業(yè)準入成本總體方案的批復》（國函〔2020〕155號）中專門強調行業(yè)綜合監(jiān)管需要踐行分級分類監(jiān)管理念，要求“根據不同的風險等級和信用狀況，采取差異化的監(jiān)管措施和激勵懲戒手段，把有限的監(jiān)管資源用在刀刃上”。其他地區(qū)的“一業(yè)一證”改革方案中，也特別強調借助信用分級分類監(jiān)管等創(chuàng)新機制進一步提升行業(yè)綜合監(jiān)管的治理效果?？梢哉f，“一業(yè)一證”模式下的行業(yè)綜合監(jiān)管充分吸納了分級分類的監(jiān)管創(chuàng)新理念，并將信用風險作為分級分類監(jiān)管的基礎分析工具，通過信用評價體系實現對市場主體的風險測定與分類評級，進而采取差異化的監(jiān)管執(zhí)法措施，并最終極大提升監(jiān)管效能，最大程度上實現與行業(yè)綜合許可的前后銜接與保障功能。
概言之，在行政效能原則的價值牽引下，“一業(yè)一證”改革在許可前端創(chuàng)設的行業(yè)綜合許可，通過組織優(yōu)化、程序簡化、科技賦能等多重創(chuàng)新機制，有助于實現對傳統(tǒng)許可模式的整合再造。從行為科學視角觀察，“一業(yè)一證”的簡化設計從市場主體的心理維度出發(fā)，也將有望進一步助推市場主體的主觀能動性，以更具有效能價值的方式撬動實現優(yōu)化營商環(huán)境的國家治理目標。不僅如此，為與“一業(yè)一證”改革及其行業(yè)綜合許可相銜接適配，行業(yè)綜合監(jiān)管模式下通過監(jiān)管協同與分級分類監(jiān)管的制度創(chuàng)新，進一步聚焦監(jiān)管執(zhí)法資源并提升了監(jiān)管執(zhí)法效能，同樣成為“一業(yè)一證”改革進程下的創(chuàng)新亮點。
四、“一業(yè)一證”改革的實踐難題與合法性回應
在優(yōu)化營商環(huán)境改革的背景下，“一業(yè)一證”構建的行業(yè)綜合許可及與之相適配的行業(yè)綜合監(jiān)管體系均呈現出鮮明的效能價值取向，對于推進我國經濟高質量發(fā)展日益彰顯出助推激勵的正向效果。但是，由于“一業(yè)一證”改革目前依然處于試驗狀態(tài)，這一極富中國本土特色的實踐探索也面臨諸多困境難題，尤其從法治主義角度觀察，行業(yè)綜合許可的合法性來源不足成為一個重要的掣肘因素。事實上，我國近年來在許可領域的諸多改革創(chuàng)新與法治主義之間的潛在張力尤為突出，《行政許可法》的規(guī)范滯后性日漸凸顯，“一業(yè)一證”改革便是典型的例證?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2021—2025年）》中明確提出需要修改行政許可法。筆者認為，未來或可考慮在《行政許可法》的既定規(guī)范框架下，通過修法增設專項條款或者激活既有條款等方式，為行業(yè)綜合許可提供更為充沛的形式合法性支撐，并圍繞改革創(chuàng)新的核心宗旨進一步增強行業(yè)綜合許可的實質合法性。
（一）“一業(yè)一證”改革的實踐難題
首先，“一業(yè)一證”改革面臨的最大難題在于行業(yè)綜合許可證的法律效力與跨地區(qū)認可度困境。目前《行政許可法》與相關法律法規(guī)均只規(guī)定了單項許可的法律效力，缺乏對行業(yè)綜合許可證的效力界定。上海市浦東新區(qū)由于擁有中央授權的先行先試權，并以浦東新區(qū)法規(guī)的特殊立法形式，明確了上海市浦東新區(qū)頒發(fā)的行業(yè)綜合許可證在全國范圍內具有普遍拘束效力。但是，全國其他地區(qū)的“一業(yè)一證”改革僅有地方規(guī)范性文件作為改革依據，特定地區(qū)的行業(yè)綜合許可證通常難以獲得跨行政區(qū)域的普適性效力認可，這意味著這些地區(qū)的許可機關在頒發(fā)行業(yè)綜合許可證的同時，依然要向市場主體同時再發(fā)放傳統(tǒng)的單項許可證。這種疊床架屋的程序設置導致部分地區(qū)的“一業(yè)一證”改革較難實現效能提升價值，市場激勵與營商環(huán)境優(yōu)化的制度預期功能也被大打折扣，因此，可以考慮及時總結全國層面的試驗教訓，通過修法方式改變當前各地的過度差異化形態(tài)，在全國范圍內對行業(yè)綜合許可證予以統(tǒng)一化的合法性證明。
其次，當前“一業(yè)一證”改革試驗中，行業(yè)綜合許可的制度化要素依然較為欠缺。行政綜合許可的有效運轉建立在許可機關、許可程序與許可審查要件的法定化基礎之上。尤其是行政許可要件需要借助高度細化且復雜的裁量基準作為橋梁媒介，單項許可的法定要件與審查標準在實踐中由海量的執(zhí)法指南、手冊等內部規(guī)則構成，背后體現出特定行政領域的技術專業(yè)特征?！耙粯I(yè)一證”模式意味著每一項行業(yè)綜合許可都需要重新打亂統(tǒng)合特定行業(yè)準入所涉及的所有單項許可證，以及單項許可背后所涉及的海量內部規(guī)則，并在不損害行政專業(yè)化判斷的前提下，平衡好不同性質的單項許可背后的價值邏輯與規(guī)則沖突。然而，在當前試驗主義的改革狀態(tài)下，行業(yè)綜合許可及其要件標準呈現出較為濃郁的非正式化、非制度化與便宜主義色彩。未來如何進一步削弱行業(yè)綜合許可模式的不確定性，有效貫徹《行政許可法》第18條提出的制度要素確定性義務，亦是“一業(yè)一證”需要處理的合法性難題之一。
再次，“一業(yè)一證”的適用場景面臨行業(yè)邊界拓展的判斷難題。學界與實務領域對于“一業(yè)一證”改革的關注更多側重于“一證”議題，但何為“一業(yè)”這一問題同樣至關重要，“一業(yè)”的科學框定是行業(yè)綜合許可及其配套監(jiān)管體系合理運轉的前提?！耙粯I(yè)一證”改革以特定行業(yè)領域作為應用場景開展政策試驗，各地的改革試驗基本均是從藥店、餐飲店、超市、書店等規(guī)模小型且更多涉及簡易許可的服務類行業(yè)作為探索起點，這些行業(yè)領域涉及的單項許可數量偏少、單項許可性質趨于同質化，實踐中將其歸入“一業(yè)”并適用行業(yè)綜合許可證，單項許可的合并難度與改革爭議相對較低。但是，伴隨“一業(yè)一證”改革中行業(yè)目錄與“一業(yè)”應用領域的不斷延伸拓展，將需要處理應對哪些行業(yè)領域更為適宜采用行業(yè)綜合許可這種“一證”模式的風險判斷議題。尤其對于那些單項許可數量繁多、風險預防類與市場準入類許可性質交錯、許可審查的技術門檻更高、行業(yè)監(jiān)管環(huán)境更為微妙復雜的行業(yè)領域，諸多單項許可之間的審查標準與價值取向更難趨同統(tǒng)一，“一業(yè)一證”改革的邊際收益逐次遞減，行業(yè)綜合許可與行業(yè)綜合監(jiān)管反而將面臨較高的部門協調與信息溝通成本，尤其是與之適配的行業(yè)綜合監(jiān)管未必能夠承載過量的風險壓力，分級分類監(jiān)管與監(jiān)管協同的實際效能也需要進一步的評測。因此，“一業(yè)一證”改革亟待借助許可評估等動態(tài)調整機制去科學審慎推進“一業(yè)”的適用推廣邊界，盡可能實現放松規(guī)制與風險防范之間的價值平衡。
最后，“一業(yè)一證”改革的正當性依然較為倚重形式化的數量削減思維，相對缺乏更為嚴謹科學的許可評估機制來證成其實質合法性。盡管不同于旨在削減許可數量的傳統(tǒng)“減量式”審批改革，“一業(yè)一證”改革的背后依然以化繁為簡、合眾為一的量化削減偏好作為改革的重要理由依據。如果單純從量化統(tǒng)計角度，行業(yè)綜合許可的整合創(chuàng)設的確將極大削減市場主體進入特定行業(yè)所需的單項許可數量，但是這種國家中心主義視角的數量統(tǒng)計指標導向，未必完全契合行政規(guī)制改革的科學評價標準。早有學者對這類數量統(tǒng)計的改革模式提出質疑，“紙面上的數量多寡并不能準確衡量監(jiān)管政策的成本以及其對市場主體所施加的負擔限制，監(jiān)管計數（Regulation Counting）并非是一種理性且可靠的方法，其無法準確衡量規(guī)制成本及負擔，而且也難以精準錨定監(jiān)管政策與經濟績效之間的因果關系”。因此，行業(yè)綜合許可不僅需要評測各個單項許可被“綜合”統(tǒng)一后的行政成本以及市場負擔的變化情況，考察評估營商環(huán)境與經濟績效是否達到預期變化，更需要考慮哪些單項許可的功能屬性不應被“綜合”為一，尤其是不能侵蝕損害某些特定單項許可的專業(yè)判斷功能。換言之，行業(yè)綜合行政許可與營商環(huán)境的提振優(yōu)化之間需要更為可信的科學評估機制來確定兩者關聯度，單純的許可數量削減思維并不足以維系“一業(yè)一證”改革的正當性。因此，在實踐中，行業(yè)綜合許可的模式轉型需要詳實可靠的數據支撐與科學依據，來為其實質合法性提供更為充沛的證明。
（二）“一業(yè)一證”改革的合法性回應
正如前文所述，與我國行政審批改革的整體圖景相似，當前“一業(yè)一證”的本土實踐同樣展現出法治主義與許可創(chuàng)新之間的內嵌張力。結合我國《行政許可法》現行條款來看，行業(yè)綜合許可的創(chuàng)新模式缺少明確的法定規(guī)范依據，導致其在全國范圍內缺乏協調統(tǒng)一的合法性來源，并且在改革試驗議程下，行政綜合許可的制度化要素也明顯匱乏法定性與確定性，“一業(yè)一證”的運轉實踐存在形式合法性瑕疵，或可考慮在《行政許可法》的框架體系下，通過增設相關具體條款等修法方式予以補正。不僅如此，對于行業(yè)綜合許可這一創(chuàng)新模式的探討，更多是從數量削減與放松規(guī)制的維度予以直觀化肯定，但也需要結合《行政許可法》既有的許可評價條款去生成提供更為可靠的實證數據，來對“一業(yè)一證”的效能優(yōu)勢與預期效果進行實質合法性證成，并防范這一許可創(chuàng)新模式適用邊界的漸次擴張所附帶的潛在風險。
1.“一業(yè)一證”改革的形式合法性補正
從形式合法性的視角觀察，“一業(yè)一證”改革在全國范圍內呈現出單軌制與雙軌制并存特征，上海市浦東新區(qū)的改革試驗獲得明確授權且擁有浦東新區(qū)法規(guī)的規(guī)范依據，這為行業(yè)綜合許可的單軌模式提供了相對充沛的合法性背書。與之相比，全國其他地區(qū)的“一業(yè)一證”改革試驗由于缺乏試點授權與上位法支撐，行政綜合許可更多僅具有物理層面的匯聚效應，其法律效力受到較大限制，暫且無法歸類為一項全新的行政許可形式。當然嚴格來看，即便是上海市浦東地區(qū)的授權改革試驗，在一定程度上也存在形式合法性的瑕疵。根據《國務院關于上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點大幅降低行業(yè)準入成本總體方案的批復》（國函〔2020〕155號），國務院授權在上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點的法定依據是《行政許可法》第25條“相對集中行使許可權條款”。從《行政許可法》第25條的規(guī)范內涵與立法宗旨來看，這一條款旨在通過行政許可權的橫向調整與相對集中，解決同一層級政府層面部門職責交叉、多頭管理、權責模糊等組織法問題，但是“一業(yè)一證”改革涉及的許可事項通常分屬不同層級政府與差異化的行政監(jiān)管部門，通常也并不存在職能交叉與權責不清等難題。行業(yè)綜合行政許可的市場激勵目標與效能價值追求遠遠超出了“相對集中行使許可權條款”的涵攝范疇。簡言之，《行政許可法》第25條并不能為“一業(yè)一證”改革提供充分的規(guī)范依據。因此，在形式合法性層面，面對不斷涌現的規(guī)制創(chuàng)新形態(tài)，《行政許可法》的規(guī)范滯后性已日漸突出，這在“一業(yè)一證”改革領域體現得尤為明顯。
從形式合法性補正的角度出發(fā)，《行政許可法》未來修法需要考慮在既有框架體系下如何定位行業(yè)綜合行政許可制度。是將其徹底定義為一項完全嶄新且獨立的許可形態(tài)，還是更為審慎地為“一業(yè)一證”提供進一步試驗探索的法定空間，需要立法機關審慎決斷。筆者認為，或可考慮在《行政許可法》第25、26條之外，單獨設立相關條款為行業(yè)綜合行政許可這一制度創(chuàng)新提供規(guī)范支撐，譬如，可專門增加一項“一業(yè)一證”條款，具體規(guī)定如下：“國務院授權省、自治區(qū)、直轄市人民政府在市場規(guī)模較小、審查標準簡單、潛在風險較低的特定行業(yè)領域內試點開展行業(yè)綜合許可，并推行與之相適配的行業(yè)綜合監(jiān)管。行業(yè)綜合許可證是原有單項許可的效力集成，有關行業(yè)準入涉及的單項許可不再單獨受理與發(fā)證，行業(yè)綜合許可證在全國范圍互認通用。行業(yè)綜合許可的適用領域需要通過許可評估程序予以變動調整。”就此，可通過《行政許可法》未來增設“一業(yè)一證”專項條款，來為以往各地差異化的行業(yè)綜合許可證提供全國范圍內的合法性來源，從而擺脫跨行政區(qū)域效力認可的實踐困境。并且，基于“一業(yè)一證”適用領域相對靈活開放式的立法構造，能夠確保在法定化前提下借助評估程序實現對“一業(yè)”涵蓋領域的動態(tài)化調整，確?！笆袌鲆?guī)模較小”“審查標準簡單”“潛在風險較低”等不確定法律概念能夠進一步具象化且形成拘束效力。
除了在《行政許可法》中增加一項“一業(yè)一證”專門條款以外，未來還需要進一步貫徹履行《行政許可法》第18條所設定的“行政許可制度要素的確定性義務”。《行政許可法》第18條規(guī)定：“設定行政許可，應當規(guī)定行政許可的實施機關、條件、程序、期限?！卑凑赵摋l的要求，對于需要設定為行政許可的管制事項，應同時詳細規(guī)定行政許可的實施機關、條件、程序、期限。如果嚴格按照《行政許可法》第18條的衡量判斷標準，當前“一業(yè)一證”的差異化改革試驗中，行業(yè)綜合許可的實施機關、許可程序、審查要件標準等諸多許可制度要素尚處于非正式化、不確定性狀態(tài)，均無法滿足確定性義務的法定要求。因此，從形式合法性維度出發(fā)，《行政許可法》的未來修訂在新增“一業(yè)一證”專項條款的基礎之上，對那些已經過試驗檢驗且相對成熟的“一業(yè)”適用領域，還應當重組構建法定化的行業(yè)綜合許可要件、審查程序與準入標準，并進一步整合形成基于特定行業(yè)準入場景的綜合許可制度化要素。
2.“一業(yè)一證”改革的實質合法性證成
行業(yè)綜合許可除了上述形式合法性瑕疵之外，由于“一業(yè)一證”改革末端缺乏有效的許可評價機制，導致改革試驗本身的效能優(yōu)化效果、實施成本與潛在風險無法得到量化呈現，從而使得“一業(yè)一證”改革的實質合法性也難以獲得有力支撐。因此，相較于形式合法性的規(guī)范補正，對于行業(yè)綜合許可這一嶄新的許可模式更應進行實質合法性的證成判斷。從實質合法性證成角度出發(fā)，需要對“一業(yè)一證”模式的整體制度設計及其運行效果予以效能評估，尤其是與傳統(tǒng)的部門分散式許可相比較，量化分析行業(yè)綜合許可及與其適配的行業(yè)綜合監(jiān)管的改革試驗，這一制度在實踐中究竟能在多大程度上簡化行政流程、降低準入成本、提升監(jiān)管效能并助推營商環(huán)境的優(yōu)化改善。
“一業(yè)一證”改革的當下實踐中，各地更多強調借助市場主體的意見反饋實現對行業(yè)綜合許可的事后評價，譬如，《國務院關于上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點大幅降低行業(yè)準入成本總體方案的批復》（國函〔2020〕155號）提出“對行業(yè)綜合許可的審批服務全面開展‘好差評’。讓市場主體對行業(yè)指引、條件告知、審核程序、服務質量等各方面進行‘找茬’，形成評價、反饋、整改、監(jiān)督全流程銜接，倒逼政府部門持續(xù)提升政務服務質量和效率”。但是，這種評價模式依然存在明顯不足。從參與主體角度而言，對于行業(yè)綜合許可這一規(guī)制創(chuàng)新的事后評價，政企互動機制在其中扮演了重要角色，但許可評價不應只考慮市場主體的主觀感受，還應從行政許可實施機關以及普通公眾等多維視角予以衡量。更重要的是，從制度屬性角度而言，“好差評”機制是一種政策導向的許可評價方式，便宜主義色彩濃郁導致法定化水準不足，且未與《行政許可法》第20條等相關條款充分結合。
從法規(guī)范層面來看，《行政許可法》對行政許可的設立與事后評價進行了規(guī)范設定?！缎姓S可法》第19條要求擬新設行政許可應當闡明該許可對經濟和社會可能產生的潛在影響?！缎姓S可法》第20條規(guī)定了行政許可的事后評價制度，但遺憾的是，由于缺少明確的評價方法和具有可操作性的程序規(guī)范及期限要求，許可評價條款處于沉寂狀態(tài)，始終未能發(fā)揮其預設的制度拘束功能。未來修法或可考慮重新設置定期化的評估期限，以進一步激活許可評價制度，使其成為行政審批改革進程中銜接許可創(chuàng)新與實質法治之間的樞紐橋梁。尤其對于“一業(yè)一證”改革的事后評價，應對行業(yè)綜合許可是否實現了預期的制度目標進行有效性評估，對其帶有行為科學要素的框架設計及其助推效果予以客觀分析，量化比較與客觀衡量行業(yè)綜合許可相較于部門化單項許可在效能價值與實施成本等諸多維度的實際表現。尤其是鑒于“一業(yè)一證”改革的試驗屬性，還需要謹慎測定“一業(yè)”范圍亦即行業(yè)適用邊界逐步擴展的附帶風險，評估解析是否所有行業(yè)領域均適合采用“一業(yè)一證”的集成化模式，并重點評估與行業(yè)綜合許可相匹配的行業(yè)綜合監(jiān)管中分級分類監(jiān)管的效果以及附帶的部門協同成本等特殊議題，進而保障許可創(chuàng)新與規(guī)制改革的科學性。另外值得關注的是，人工智能等信息技術為規(guī)制負擔（Regulatory Burden）與效能收益的評估界定提供了廣闊前景。今后或可將其應用于“一業(yè)一證”等較為復雜的規(guī)制改革事后評估之中，通過實證數據的有效供給為其實質合法性予以證成。
五、結語
如何通過對傳統(tǒng)許可模式的整合簡化與改革創(chuàng)新，來塑造更加公平、更具活力的市場營商環(huán)境，進而有效助推我國經濟高質量發(fā)展，是當前我國經濟高質量發(fā)展階段所面臨的新時代命題。面對這一時代命題，“一業(yè)一證”改革的本土實踐，從政府供給側與市場需求側的兩端予以考量，對行政綜合許可這一許可創(chuàng)新模式進行頗為精細化的制度設計，為經濟高質量發(fā)展的中國式現代化敘事提供了一個極為鮮活的改革試驗樣本?！耙粯I(yè)一證”改革的背后鋪陳出“政府—市場”二元關系的宏大轉型圖景，可視為中國特色的有效市場+有為政府的典型例證。本文借助法釋義學與法政策學的多種研究方法，通過對“一業(yè)一證”改革的細微觀察，從中能歸納出我國行政許可的制度設計愈發(fā)強調效能原則導向、更為關注市場主體的心理感知、更加側重監(jiān)管配套體系建設的時代轉型邏輯。特別指出的是，“一業(yè)一證”改革通過行政綜合許可激發(fā)市場活力的同時，也進一步匹配了行業(yè)綜合監(jiān)管予以制度保障，從而協調好簡化許可與高效監(jiān)管之間的銜接邏輯，這可視為系統(tǒng)觀念對于“一業(yè)一證”改革的影響。
黨的二十屆三中全會再次深化論證了改革與法治之間的辯證統(tǒng)一關系，“一業(yè)一證”改革的中國實踐也為兩者間關系提供了一個行政法學領域的注腳。當前“一業(yè)一證”呈現出單軌制與雙軌制并存的改革試驗狀態(tài)，在不同的改革試驗狀態(tài)下，法治供給的充沛與否將直接影響制度改革效果。從全國范圍來看，行業(yè)綜合許可的合法性差異帶來一定的潛在負面效應，據此，“一業(yè)一證”的改革創(chuàng)新與經驗教訓也應及時予以歸納總結，并以《行政許可法》的修法為契機，及時提煉上升為《行政許可法》的具體規(guī)范條款。筆者認為，未來修法過程中或可考慮增設“一業(yè)一證”專項條款，為全國范圍內行業(yè)綜合許可的創(chuàng)新模式提供更為充分的形式合法性支撐，并在該專項條款的規(guī)范設計中預留適度的試驗空間；進一步調整激活《行政許可法》第20條的許可評價條款，確?！耙粯I(yè)一證”的制度設計與效能目標之間能夠確立實質聯系，從而為行業(yè)綜合許可的實質合法性提供規(guī)范保障。簡言之，未來應從形式合法性與實質合法性的雙重維度對改革實踐難題予以回應，進一步彌合“一業(yè)一證”改革與行政法治之間的內嵌張力。
作者：盧超，中國社會科學院法學研究所研究員，中國社會科學院大學法學院教授。
來源：《中國法學》2025年第4期。
