習近平總書記強調，“推進全面依法治國，法治政府建設是重點任務和主體工程，對法治國家、法治社會建設具有示范帶動作用，要率先突破?！秉h的十九大報告提出，“從二○二○年到二○三五年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗十五年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”“法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)”。改革開放以來，我國法治政府建設取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，那么，這種成就和變革的背后是否隱藏著某種法治政府建設模式？未來去實現(xiàn)法治政府基本建成的目標，還需要依靠哪種法治政府建設模式？
法治政府建設模式是建設法治政府的標準形式或標準樣式，它體現(xiàn)為一段時間內(nèi)法治政府建設的基本樣態(tài)和主要特征。從歷史維度看，我國法治政府建設模式進行了多次完善。本文嘗試從理論層面揭示我國法治政府建設模式的整體圖景，具體包括依法行政與法治政府的提出背景，以及法治政府建設的類型化模式。
依法行政與法治政府的提出背景
改革開放以后，學術界開始關注運用法律去規(guī)范國家權力、行政權力的行使。報刊上最早出現(xiàn)依法行政概念是在1979年，中國社科院法學研究所的劉海年教授在《人民日報》上發(fā)表了一篇文章《健全與嚴格執(zhí)行行政法》。20世紀80年代初期有學者提出了更為系統(tǒng)的依法行政理念，另有學者在比較法的基礎上提出法治政府概念。
在實務界，筆者通過對現(xiàn)有制度規(guī)范的檢索，目前已知最早提出依法行政概念的文件是1989年司法部關于印發(fā)《部辦公廳、法規(guī)司關于加強地方司法行政法制工作的幾點意見》的通知，提出“盡快實現(xiàn)和完善各項業(yè)務工作的法制化，對于嚴格依法行政、依法辦案、依法懲罰和改造犯罪分子，有著重要的意義”。1990年，國務院關于貫徹實施《中華人民共和國行政訴訟法》的通知提出，“作為被告，與作為原告的公民或組織，以平等身份出庭應訴，接受司法審判，并可能承擔諸如賠償?shù)认鄳姆珊蠊?，這無疑對行政機關依法行政提出了更高的要求”。1991年，《全國人民代表大會常務委員會關于深入開展法制宣傳教育的決議》提出，“在實施法制宣傳教育第二個五年規(guī)劃中，要把依法行政和依法管理各項事業(yè)，切實列入各級領導的議事日程”。1997年，黨的十五大報告正式提出“依法治國，建設社會主義法治國家?！?999年，憲法修正案規(guī)定“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”。1999年11月，《國務院關于全面推進依法行政的決定》頒布后，依法行政成為民主法治領域的通用概念。
至于法治政府概念，目前可以檢索到的最早提出法治政府概念的是2003年勞動和社會保障部關于貫徹實施行政許可法的意見，提出“貫徹實施行政許可法，是實踐‘三個代表’重要思想，堅持立黨為公、執(zhí)政為民的必然要求，是全面推進依法行政、建設法治政府的重要內(nèi)容，是改革行政管理方式、轉變政府職能的重大舉措”。2004年，國務院印發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》提出法治政府，標志著我國整體性、系統(tǒng)化、有規(guī)劃的法治政府建設正式啟動。2008年《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》、2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》、2014年中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定、2015年《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》、2021年《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》等法治政府建設綱領性文件出臺，我國依法行政和法治政府建設的目標、內(nèi)容和路徑日益清晰?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2021-2025年）》提出建設“職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府”。從內(nèi)容上看，法治政府建設包括機構和職能法定，便民高效服務，行政立法科學化、民主化、規(guī)范化，行政決策法治化，行政執(zhí)法規(guī)范化，政府信息公開，監(jiān)督和問責法治化，構建解決行政爭議的法治體系。
法治政府建設模式的類型化
1978年12月，黨的十一屆三中全會確立了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的社會主義法治建設“十六字方針”，已經(jīng)部分涉及了法治政府建設的主體內(nèi)容。有法可依、有法必依關乎行政立法，執(zhí)法必嚴涉及行政執(zhí)法，違法必究需要監(jiān)督問責以及行政爭議解決體系的制度支撐。1989年行政訴訟法頒布前，我國這一時期的法治政府建設基本上處于實踐探索時期，缺少專門化的行政法律制度，涉及行政法律制度的規(guī)范依附于其他法律部門，如最早規(guī)定行政訴訟條款的是1982年民事訴訟法（試行），第3條規(guī)定“凡在中華人民共和國領域內(nèi)進行民事訴訟，必須遵守本法。法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定”，沒有形成作為獨立法律部門的行政法體系。因此，嚴格而言這一時期的依法行政活動還未形成一種模式化、標準化、統(tǒng)一化的路徑，但是這些依法行政與行政法治活動的初步探索為我國法治政府建設鋪墊了重要的實踐資源和準備。隨著不同主體在法治政府建設中的地位變化，我國后續(xù)形成了立法推進型法治政府建設模式、行政內(nèi)驅型法治政府建設模式、黨領導法治政府建設模式。
立法推進型法治政府建設模式。1989年行政訴訟法頒布，標志著我國歷史上第一次正式確立專門化的行政法律制度。這是我國法治政府建設的正式開端，也開啟了通過立法推進法治政府建設的模式。行政訴訟法的制定實施是我國行政法治建設里程碑式的事件，為今后中國行政法制度建設的迅速發(fā)展奠定了基石，也為法治政府建設的推進奠定了基石。1994年國家賠償法出臺，其中行政賠償制度的建立為保護公民權利和自由提供具體的制度保障，對行政權力的行使進行約束。1996年行政處罰法則從規(guī)范行政處罰權力及其程序的角度揭開了行政程序立法的新篇章，探索對具體行政行為的規(guī)范。1997年行政監(jiān)察法和1999年行政復議法，意味著行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督制度的進一步發(fā)展與完善。這一系列重要的行政法律制度構成了規(guī)范行政權力、推進依法行政、建設法治政府的重要動力。后來的立法法、行政許可法、公務員法、《政府信息公開條例》、行政強制法等重要行政法律規(guī)范的制定都是立法推進型模式在新時期的延伸。
行政內(nèi)驅型法治政府建設模式。法律制度固然是法治政府建設的制度依據(jù)和基礎，但法律不是萬能的，法律規(guī)范在具體法律實施中的落實需要行政機關，而且當時我國一些行政行為在當時還沒有具體的法律規(guī)范，比如2019年《重大行政決策程序暫行條例》頒布前，行政決策程序制度都是由國務院的相關文件規(guī)定。由于相關立法文本的缺失和法律自身的功能局限，行政自制開始成為新時期法治政府建設的驅動力，我國法治政府建設模式面臨第一次轉向與變遷。作為對1997年黨的十五大報告提出“依法治國、建設社會主義法治國家”的重要論斷以及1999年憲法修正案將其納入憲法的直接回應，1999年《國務院關于全面推進依法行政的決定》率先提出依法行政。2004年，國務院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》提出法治政府，并明確提出了推進依法行政、建設法治政府的目標、舉措和路徑，開啟了法治政府建設新模式。由原來的立法推動轉向行政推動，此時法治政府建設踐行的是以行政為中心，由行政系統(tǒng)自我領導、自我驅動、自我建設，可稱之為行政內(nèi)驅型法治政府建設模式。從1999年《國務院關于全面推進依法行政的決定》到2004年《全面推進依法行政實施綱要》，從2008年《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》到2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》，這些制度都是行政內(nèi)驅型法治政府建設模式的具體表現(xiàn)和內(nèi)在邏輯。這一時期伴有一些立法活動，比如2003年行政許可法、2005年公務員法、2007年《政府信息公開條例》、2011年行政強制法等，這些法律文本都進一步完善了我國法治政府建設的制度基礎，但是行政主導的內(nèi)驅型法治政府建設模式是這一時期法治政府建設的主要特征，相關立法活動是立法推動型法治政府建設模式的延續(xù)。某一法治政府建設模式的確立僅表明某一樣態(tài)和特征在該時期占據(jù)主導地位，并未完全排除其他樣態(tài)和特征的存在。行政內(nèi)驅型法治政府建設模式是以行政為中心的模式，在其中也會有立法推動、司法監(jiān)督等要素和樣態(tài)的存在。
黨領導法治政府建設模式。改革開放以來，我國相繼出臺一系列重要行政法律規(guī)范，不斷完善中國特色社會主義行政法律體系，法治政府的綱領性文件陸續(xù)發(fā)布，同時針對行政決策、行政執(zhí)法、政務公開、行政爭議解決等依法行政具體領域的制度規(guī)范也臻于完善，我國的法治政府建設取得歷史性成就。習近平總書記指出，“黨和法治的關系是法治建設的核心問題?！秉h的十八大以來，黨對全面依法治國的集中統(tǒng)一領導不斷加強，統(tǒng)籌推進全面依法治國工作。從歷史維度看，黨的十八大以來，黨的全面領導下對法治政府進行建設，即黨領導法治政府建設模式。
從上述法治政府建設模式的歷史梳理中，我們可以發(fā)現(xiàn)不同主體或者不同制度在不同歷史時期的法治政府建設中發(fā)揮著主導作用。第一階段是全國人大及其常委會等立法機關推動的法治政府建設模式，主要解決的是法治政府建設的制度基礎和正當性問題。第二階段是國務院等行政機關自我驅動的法治政府建設模式，主要解決的是法治政府建設的自我約束問題，這也是一般意義上所理解的法治政府建設，即以行政為中心的法治政府建設。第三階段則是黨領導下的法治政府建設模式，主要解決的是法治政府建設的根本動力問題，考慮到全面依法治國是一項系統(tǒng)工程，需要發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用。在我國的權力體系中，除了司法機關以外，其他權力機關都在法治政府建設的歷史進程中扮演著重要角色，這并非意味著司法機關對法治政府建設沒有推動作用。事實上，司法機關在不同階段都發(fā)揮了一定作用，有效促進了行政機關依法行政，保障行政相對人合法權益，推動法治政府建設，但是司法機關在不同階段所發(fā)揮的功能幾乎是相當?shù)?，司法機關并沒有成為推動法治政府建設的主導性力量。
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央加強黨對全面依法治國的集中統(tǒng)一領導，行政內(nèi)驅型法治政府建設模式逐漸轉變?yōu)辄h領導法治政府建設模式。中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，也是中國特色社會主義法治最根本的保證，是我國法治政府建設最根本的保證。在黨領導法治政府建設模式下，需要協(xié)調好新的模式與傳統(tǒng)行政法理論和制度，需要回應組織法層面上黨政機構融合的行政法挑戰(zhàn)、行為法層面上黨政聯(lián)合行為的法治化困境等問題。同時，在黨領導法治政府建設模式下，要充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，深入貫徹落實好《法治中國建設規(guī)劃（2020-2025年）》《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》以及黨中央、國務院作出的一系列有關法治政府建設的重大決策部署，健全政府機構職能體系、依法行政制度體系、行政決策制度體系、行政執(zhí)法工作體系、突發(fā)事件應對體系、社會矛盾糾紛行政預防調處化解體系、行政權力制約和監(jiān)督體系、法治政府建設科技保障體系，完善法治政府建設推進機制，加快構建職責明確、依法行政的政府治理體系，全面建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府，實現(xiàn)2035年法治政府基本建成的目標。
〔本文摘自《民主與法制》，作者：林華 系中國政法大學人權研究院（當代法治研究院）常務副院長、教授。本文系國家社科基金重大課題“習近平法治思想體系化學理化研究闡釋”（項目編號：24@ZH023）的階段性成果?！?/span>
