習近平總書記 2019 年 9 月 18 日在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的重要講 話， 明確了黃河流域生態(tài)保護作為重大國家戰(zhàn)略的定位，為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。 黃河流域生態(tài) 保護正立足于新的時代背景和 歷史起點，處在總結(jié)經(jīng)驗、深化探索、改革創(chuàng)新的發(fā)展階段。 司法保護作為黃河流域生態(tài)保護的最后一道屏障， 流域的司法協(xié)作也彰顯出了高起點、高標 準、高品質(zhì)的時代特征。 黃河流域生態(tài)保護司法協(xié)作要在協(xié)作 主體、協(xié)作權(quán)能、協(xié)作方法和協(xié)作制度等方面加大改革創(chuàng)新力度，推動形成滿足現(xiàn)實 需要、凸顯流域特色、協(xié)作 體系完備的治理體系，以司 法協(xié)作改革創(chuàng)新助推黃河 流域生態(tài)保護。
- 黃河流域生態(tài)保護 司法協(xié)作改革創(chuàng)新的時代背景
黃河流域生態(tài)保護上升為重大國家戰(zhàn)略，是“五 位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局在生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域疊加應用的結(jié)果。 習近平總書記強調(diào)，生態(tài)興則文明興， 生態(tài)衰則文明衰。 中央層面頂層設(shè)計的提升強化，著力于黃河流域生態(tài)保護戰(zhàn)略定位的校準明確， 省級層面司法政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，著力于中央改革精神的傳遞貫徹，基層層面多種形式的司法協(xié)作行動，著力于司法協(xié)作法規(guī)政策的貫徹落 實。 多層級司法機關(guān)的協(xié)作配合， 構(gòu)成了黃河流域生態(tài)保護 司法協(xié)作改革創(chuàng)新的時代背 景。
（一）中央層面頂層設(shè)計的提升強化 黃河流域生態(tài)保護重大國家戰(zhàn)略的提出， 是十八大以來我國改革發(fā)展頂層設(shè)計不斷提 升強化的結(jié)果， 是新時代系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性改革方法論的具體運用。2020 年 6 月 5 日， 最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā) 展提供司法服務(wù)與保障的意見》，首次在中央司法政策文件 中提出流域司法協(xié)作的理念， 要求建立黃河九省區(qū)人民法院 環(huán)境資源司法協(xié)作機制， 構(gòu)筑跨域立案訴訟服務(wù)、 重大疑難復雜案件法律適用協(xié)商、 流域 司法事務(wù)一體化協(xié)作等工作制度， 建設(shè)契合流域生態(tài)治理需要、覆蓋司法全領(lǐng)域流程、緊密協(xié)調(diào)對接的流域司法協(xié)作體系。 中央頂層設(shè)計的提升強化， 推動黃河流域司法治理由以往 較為偏重于各管一段的板塊化狀態(tài)， 朝著各區(qū)段相互間緊密 橫向聯(lián)系并實行協(xié)同合作的新格局加以轉(zhuǎn)變。
（二）省級層面司法政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌 在中央頂層設(shè)計方針指導下， 黃河流域多地省級法院圍繞生態(tài)保護跨區(qū)域司法協(xié)作的主題， 就省域內(nèi)各地方法院間的協(xié)同配合， 以及沿黃相鄰省 域法院間的合作開展進一步的規(guī)劃部署。 甘肅于 2020 年 1 月 8 日發(fā)布了全國首個省級法院制定的為黃河流域生態(tài)保護提供高質(zhì)量司法服務(wù)和保障的司法文件， 文件提出加強省內(nèi)沿黃流域?qū)俜ㄔ号c礦區(qū)法院、 林區(qū)法院等跨行政區(qū)劃法院之間的協(xié)調(diào)， 健全黃河上游與其支流間司法保護的協(xié)同機制， 完善法院間協(xié)作的信息共享平臺；同時，明確“依法協(xié)作、友好 協(xié)商、優(yōu)勢互補、聯(lián)動發(fā)展”的司法協(xié)作原則， 積極開拓與青 海、四川、寧夏、陜西、內(nèi)蒙古等沿黃河流域相鄰省份法院的橫向協(xié)作渠道， 推進省域間黃河 流域生態(tài)保護司法協(xié)作的開展。 河南法院系統(tǒng)就黃河流域生態(tài)保護， 分別推行了省內(nèi)黃河干流流經(jīng)地市間的生態(tài)保護司法協(xié)作，以及與省公安廳、省檢察院、 省水利廳等機構(gòu)間的跨部門協(xié)同合作， 三門峽等沿黃八地市還就黃河流域生態(tài)環(huán)境司法協(xié)作進行集中研討交流， 進一步達成了開展司法協(xié)作、推進聯(lián)防聯(lián)控的目標共識。
（三）基層層面多種形式的司法協(xié)作行動 基層法院通過自主協(xié)商推進的多方位協(xié)作行動， 在整體法院協(xié)作體系中占據(jù)基礎(chǔ)性地位。 在當前協(xié)同推進黃河流域生態(tài)保護的改革實踐中， 多地基層法院所實施的跨區(qū)域、跨 領(lǐng)域、跨部門的司法協(xié)作活動， 展現(xiàn)出切入具體、較為活躍、 形式多樣的發(fā)展動向。 河南省臺前縣法院結(jié)合本地黃河流經(jīng)的區(qū)位現(xiàn)狀， 加強所轄縣域與對岸山東省梁山縣域 就黃河生態(tài)保護的司法協(xié)作，聯(lián)合濮陽市黃河河務(wù)局， 于 2020 年 4 月 22 日在全國率先設(shè)立跨省域黃河生態(tài)環(huán)境司法保護基地， 推行跨省 域環(huán)境資源案件巡回審判， 建設(shè)左右岸、 上下游模式的司法協(xié)同推進機制。 2020 年 6 月 10 日 ， 沿黃兩地法院——陜西省韓城市法院與山西省河津市法院， 聯(lián)合簽訂了《韓城 - 河津法院區(qū)域司法協(xié)作備忘錄》，就黃河流域生態(tài)保護涉及的訴源治理、訴訟服務(wù)、審判執(zhí)行、智慧法庭等多個方面開展跨區(qū)域協(xié)作，著力構(gòu)建全方位、多領(lǐng)域、 深層次的法院間協(xié)作模式。
二、 國內(nèi)其他流域司法協(xié)作的實踐經(jīng)驗
近年來， 我國多個流域 的司法機關(guān)開展了司法協(xié)作的改革實驗，諸如長江流域司法協(xié)作規(guī)范的締結(jié)與實踐，錢塘江、甌江流域司法協(xié)作平臺與機制建設(shè)，閩江、九龍江流域司法裁判標準區(qū)域一體化建設(shè)等。相關(guān)流域生態(tài)司法協(xié)作方面的實踐探索， 為黃河流域生態(tài)保護司法協(xié)作的推進提供了制度和實踐樣本。
（一） 長江流域司法協(xié)作規(guī)范的締結(jié)與實踐 長三角地區(qū)的司法協(xié)作不僅在整個長江流域乃至全國范圍內(nèi)區(qū)域性司法協(xié)作建設(shè)都處于引領(lǐng)位置，尤其是在相關(guān)協(xié)作規(guī)范的締結(jié)與實踐方面積累了較多的經(jīng)驗，在全國起到了示范作用。2008 年 10 月，滬蘇浙三地高院簽訂《長三角地區(qū)人民法院司法工作協(xié)作交流協(xié)議》， 此后每年長三角地區(qū)法院皆定期舉辦司法協(xié)作工作會議，就跨域立案、糾紛聯(lián)調(diào)、司法互助、法律適用等多方面事務(wù)探索試行協(xié)作 機制，并搭建聯(lián)席會議、信息數(shù) 據(jù)網(wǎng)等協(xié)作平臺。 2018 年 6 月， 滬浙蘇皖四地十二家基層法院聯(lián)合簽署《長三角環(huán)境資源司法保護協(xié)作備忘錄》， 籌劃設(shè)置司法協(xié)作聯(lián)絡(luò)處及舉辦司法協(xié)作論壇，建立重大案件聯(lián)動辦理機制和法院間信息共享機制，強化跨區(qū)域宣教聯(lián)動平臺建設(shè)，協(xié)力推進長三角生態(tài)風險源頭防控。 2018 年 9 月， 長江經(jīng)濟帶的 11 個省、市及青海省高級人民法院簽署了《長江經(jīng)濟帶 11+1 省市高級人民法院環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》， 決定探索開發(fā)長江經(jīng)濟帶環(huán)境資源案件跨區(qū)域立案制度，組建整合了各地方法院專家?guī)斓拈L江經(jīng)濟帶環(huán)境資源審判共享專家?guī)欤O(shè)立用以推行恢復性環(huán)境司法的長江上、 中、 下游環(huán)境司法聯(lián)合修復基地，并明確協(xié)作工作會、協(xié)作領(lǐng)導小組、信息化協(xié)作平臺、聯(lián)合專項攻堅等作為協(xié)作框架協(xié)議的具體實施手段。
（二）閩江、九龍江流域司法協(xié)作平臺與機制建設(shè) 福建省依照共享、互補、協(xié)調(diào)、創(chuàng)新的改革理念，將生態(tài)司法協(xié)作與區(qū)域性協(xié)同發(fā)展共同布局、綜合推進，采取流域環(huán)境 資源案件集中管轄、流域環(huán)境資源恢復性司法、流域執(zhí)法司法協(xié)作聯(lián)動等改革舉措，協(xié)同推進閩 江、九龍江、敖江等流域協(xié)作平臺與機制建設(shè)。 2019 年 7 月，福 建省內(nèi)廈門、漳州、泉州、龍巖四地法院聯(lián)合簽署《關(guān)于推進閩西南協(xié)同發(fā)展區(qū)四地法院護航九龍江流域的生態(tài)司法協(xié)作框架意見》， 共同推行司法與河長辦聯(lián)動協(xié)作、流域環(huán)境資源案件通報、 生態(tài)修復 + 綠色社區(qū)矯正、 生態(tài)司法集中體驗基地等流域司法協(xié)作舉措。 同年 8 月，福建省內(nèi)福州、三明、莆田、南平、寧德五家中院簽署《關(guān)于推進閩東北協(xié)同發(fā)展區(qū)五地法院閩江、敖江流域生態(tài)司法保護協(xié)作框架意見》， 明確類案同判、 跨域管轄、司法服務(wù)等十大協(xié)作機制， 確立聯(lián)席會議、交流聯(lián)絡(luò)、督辦預警等協(xié)作保障制度，完善環(huán)境資源司法組織、制度、保護與共治四大協(xié)同體系。
（三）錢塘江、甌江流域司法裁判標準區(qū)域一體化建設(shè) 浙江于 2020 年開啟省內(nèi)甌江和錢塘江兩大流域環(huán)境資源、司法協(xié)作運行機制。 包括浙江麗水市龍泉、蓮都、青田、縉云、云和五地法院與溫州市鹿城、龍 灣、甌海、樂清、永嘉五地法院聯(lián)合簽訂了《關(guān)于構(gòu)建甌江流域生態(tài)司法保護協(xié)作機制的意見（試 行）》，以建設(shè)一體化司法協(xié)作機 制為目標，協(xié)同推進環(huán)資案件輔助性事務(wù)跨域委托協(xié)助、環(huán)資案件專家陪審員整合共享以及生態(tài)司法集中體驗基地設(shè)置，加強流域內(nèi)環(huán)資案件類案統(tǒng)一裁判、 跨行政區(qū)域管轄和協(xié)作聯(lián)動對接。 浙江省內(nèi)錢塘江流經(jīng)的杭州、寧波、嘉興、紹興、金華、衢州 6 地中級法院簽署《錢塘江流域環(huán)境資源司法協(xié)作框架協(xié)議》， 對外發(fā)布了《錢塘江流域環(huán)境資源司法協(xié)作宣言》， 宣告及強調(diào)了平等開放、區(qū)域一體的司法協(xié)作原則，在審判事務(wù)、裁判標準、 審判資源和司法宣傳等四方面提出協(xié)作的具體舉措，包括推行 跨域重大案件一體化處理制度， 對生態(tài)環(huán)境修復、禁止令、勞務(wù) 代償、第三方治理以及其他輔助性事務(wù)實施跨區(qū)域委托協(xié)助，并針對流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境和自然資 源的修復探索試行跨區(qū)域生態(tài) 賠償資金統(tǒng)籌使用制度。
三、 黃河流域生態(tài)保護司法 協(xié)作改革創(chuàng)新的對策建議
治理黃河，重在保護，要在 治理。 習近平總書記強調(diào)，創(chuàng)新是第一動力。 對黃河流域生態(tài)保 護來說，就是要通過公正司法凝聚改革共識、 做好頂層設(shè)計、推動制度創(chuàng)新、 引領(lǐng)改革發(fā)展，開 創(chuàng)性地進行全流域法治體系的再造。 法治是治理黃河的基本方式。 我們要抓住黃河流域“大保 護、大治理”的有利機遇，在司法協(xié)作體制機制和平臺的改革創(chuàng) 新上下功夫， 推動開展更有特色、更加創(chuàng)新、更為高效的協(xié)作機制和協(xié)作平臺。
（一） 改進多層級協(xié)作體制架構(gòu) 黃河流域生態(tài)保護司法協(xié)作 體制機制的改革創(chuàng)新， 有賴于對多層級協(xié)作主體相互間關(guān)系加以厘清， 并以此為基礎(chǔ)對多層級司法協(xié)作體制架構(gòu)予以改進。 傳統(tǒng)上設(shè)置的司法多層級， 上下級聯(lián) 系以司法政策制定、 司法人事管理、司法績效管理為主要內(nèi)容，自上而下的管理帶有較為鮮明的等級制色彩。 流域生態(tài)保護司法協(xié)作是流域內(nèi)司法主體平等、 開放協(xié)商的結(jié)果， 它內(nèi)在地要求發(fā)展橫向平行間的協(xié)作聯(lián)系， 擺脫來自高層級不當?shù)恼吒深A， 從而拓展司法主體進行協(xié)商協(xié)作的空間和領(lǐng)域。因此，要明確放手地方司法機關(guān)開展協(xié)作創(chuàng)新的立場和宗旨， 高層級司法機關(guān)不對協(xié)作的范圍和領(lǐng)域加以固定和限制， 高層級司法機關(guān)可以通過裁判機制對地方生態(tài)資源案件的裁判尺度進行統(tǒng)一， 通過協(xié)商治理機制對地方生態(tài)資源訴訟服務(wù)和司法 管理加以推廣應用。
（二） 優(yōu)化各協(xié)作主體權(quán)能設(shè)計 建設(shè)具有自主性和能動性的流域生態(tài)司法協(xié)作，要求對流域司法權(quán)能進行深刻的調(diào)整與變革。 結(jié)合國家機構(gòu)扁平化的演進動向，開展向司法裁判主體單元下放權(quán)力，賦予它們在實體規(guī)則和程序規(guī)則方面的創(chuàng)制權(quán)能。 通過試行流域內(nèi)環(huán)境資源判例及援引制度，明確判例法源地位和法律效力，統(tǒng)一證據(jù)判斷標準與法律適用尺度，推進流域內(nèi)環(huán)境資源案件同案同判；賦予流域司法機關(guān)開展裁判規(guī)則創(chuàng)制的權(quán)能，加強流域內(nèi)新類型環(huán)境資源案件裁判規(guī)則的創(chuàng)新供給，推進流域內(nèi)環(huán)境公益訴訟和生態(tài)損害賠償訴訟裁判規(guī)則的創(chuàng)制及相關(guān)訴訟流程的優(yōu)化。
（三） 加快地方間協(xié)作制度創(chuàng)新 黃河流域生態(tài)保護司法協(xié)作要將凸顯本流域生態(tài)治理特色作為發(fā)展導向，緊密結(jié)合生態(tài)司法制度具體環(huán)節(jié)，在制度設(shè)計及其實施各方面彰顯黃河流域治理特色。 推進黃河流域生態(tài)司法協(xié)作，要明確其施策重心和階段性目標，要在以往地方間協(xié)作實踐的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深化傳統(tǒng)的執(zhí)行協(xié)作，健全跨流域的一體化執(zhí)行工作機制；緊密配合國家推行跨域立案的新形勢，扎實開展黃流流域環(huán)資案件跨域立案協(xié)作，切實保障流域內(nèi)相關(guān)主體能夠異地提起環(huán)境資源訴訟，制定更高服務(wù)標準、更高服務(wù)效能的流域性跨域立案標準規(guī)范；加快推進輔助性事務(wù)跨區(qū)域協(xié)作，推進高效化的環(huán)境資源案件鑒定 協(xié)同機制，加大在公益訴訟主體資格權(quán)益保障、 環(huán)境損害賠償、 流域生態(tài)恢復等方面的制度創(chuàng) 新力度，推動形成引入前沿性改革理念并走在法治改革前列的流域生態(tài)司法協(xié)作模式。
（四） 建立協(xié)作執(zhí)行和監(jiān)督機制 為保障雙邊或多邊生態(tài)保護司法協(xié)作協(xié)議有力有效的執(zhí)行，要采取具體明確的執(zhí)行監(jiān)督措施，從協(xié)作協(xié)議本身、協(xié)議配 套制度、外部監(jiān)督機制等多個方面加以保障。 協(xié)作協(xié)議本身要明確及細化執(zhí)行保障內(nèi)容，設(shè)計相應的執(zhí)行保障條款，包括規(guī)定目標責任制， 劃定時間表和路線圖，設(shè)定協(xié)議目標達成所需的階段和步驟，勾畫協(xié)議所要達成目標的具體狀態(tài)；各協(xié)作方內(nèi)部要強化協(xié)作協(xié)議的執(zhí)行，各協(xié)作方要發(fā)布相關(guān)管理制度，明確專人負責，提供內(nèi)部協(xié)同以及資金設(shè)備等方面的保障；引入外部監(jiān)督機制，可以確立各協(xié)作方共同的上級機關(guān)作為監(jiān)督方，搭建協(xié)作推進的意見反映和糾紛解決平 臺，對不遵守協(xié)議的行為加以約束并給予適當?shù)膽徒洹?總之，要綜合內(nèi)外多方面執(zhí)行監(jiān)督舉措， 保障協(xié)作協(xié)議作為司法治理法律規(guī)范來源的地位，并保證其生成正式而嚴肅的規(guī)范效力。 ［作者為河南省社會科學院法 學研究所副所長、研究員。 本文為 河南省社科院 2021 年度創(chuàng)新工 程重點項目《黃河流域生態(tài)保護 與高質(zhì)量發(fā)展執(zhí)法問題研究》（批 準號：21A18）的階段性成果之一］
