RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款適用問(wèn)題研究
作者：郭德香，鄭州大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士。
內(nèi)容提要：RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的設(shè)置回應(yīng)了數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的擴(kuò)張，旨在實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)商業(yè)價(jià)值與監(jiān)管規(guī)制的平衡。在規(guī)則設(shè)計(jì)方面，RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的文本設(shè)置過(guò)于靈活，以至于關(guān)鍵概念表述模糊、對(duì)締約方自裁決權(quán)的約束有限、爭(zhēng)端解決機(jī)制的不足等問(wèn)題影響了條款的適用。對(duì)此，可以采取善意解釋的解釋方法、注重對(duì)限制措施與基本安全利益間關(guān)聯(lián)性的論證、增強(qiáng)對(duì)條款適用的約束等措施實(shí)現(xiàn)安全例外條款的合理適用。我國(guó)應(yīng)當(dāng)明確RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款適用的中國(guó)立場(chǎng)，確保中國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制措施援引該條款的合法性。
關(guān)鍵詞：例外條款；數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)；數(shù)據(jù)本地化；安全例外；RCEP
目次
一、RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的適用檢視
二、RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款適用的理論分析
三、RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款適用的完善
四、中國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管同RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的銜接
結(jié)語(yǔ)
長(zhǎng)期以來(lái)，WTO的多邊數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定進(jìn)展緩慢，WTO上訴機(jī)構(gòu)的癱瘓也使各國(guó)之間的貿(mào)易合作逐漸轉(zhuǎn)向區(qū)域化。隨著信息技術(shù)的蓬勃發(fā)展，為適應(yīng)疾馳而來(lái)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型浪潮，各國(guó)更傾向于選擇在多邊或區(qū)域規(guī)制體系中尋求數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的共識(shí)，在《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）、《美墨加協(xié)定》（USMCA）、《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）、《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）等大型自由貿(mào)易協(xié)定中設(shè)置與自身利益訴求相一致的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則。
中國(guó)已經(jīng)成為亞太地區(qū)數(shù)字貿(mào)易自由化的重要建設(shè)者。在中國(guó)現(xiàn)階段簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中，RCEP數(shù)字貿(mào)易規(guī)則體現(xiàn)了較強(qiáng)的包容性和前沿性，主要內(nèi)容涵蓋電子簽名、無(wú)紙化貿(mào)易等傳統(tǒng)電子商務(wù)條款，同時(shí)在線(xiàn)上個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)、計(jì)算設(shè)施位置等重要議題上也達(dá)成了共識(shí)。RCEP的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則中的例外條款是考慮到締約方之間不同的數(shù)字貿(mào)易發(fā)展水平和監(jiān)管需求而設(shè)立的，給予了締約方為實(shí)現(xiàn)“合法的公共政策目標(biāo)”和保護(hù)其“基本安全利益”來(lái)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)進(jìn)行規(guī)制的權(quán)力。尤其應(yīng)當(dāng)注意，RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款和公共政策目標(biāo)例外條款的適用存在明顯區(qū)別，但由于它們?cè)趦?nèi)容上相對(duì)簡(jiǎn)單且模糊，在適用上有著引發(fā)貿(mào)易爭(zhēng)端的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而引發(fā)了對(duì)于RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款適用問(wèn)題的諸多思考。據(jù)此，本文擬通過(guò)分析規(guī)則設(shè)置的動(dòng)因和適用問(wèn)題，探索優(yōu)化規(guī)則適用的可能路徑，以保障中國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制措施援引該條款的合法性。
一、RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的適用檢視
RCEP數(shù)字貿(mào)易規(guī)則擔(dān)負(fù)著促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)、維護(hù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)健康平穩(wěn)發(fā)展的重任。整體而言，RCEP數(shù)字貿(mào)易規(guī)則為締約方設(shè)定了遵循數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)原則的核心義務(wù)，也承認(rèn)了締約方針對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的監(jiān)管權(quán)。由于締約方之間數(shù)字技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的差距短時(shí)間內(nèi)無(wú)法被縮小，數(shù)字貿(mào)易自由化的蓬勃發(fā)展趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，在全球化的浪潮中，各國(guó)之間的自由貿(mào)易協(xié)定不斷涌現(xiàn)，隨著數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問(wèn)題日益受到重視，靈活的例外條款被采用來(lái)調(diào)整和規(guī)范該領(lǐng)域，保障締約方規(guī)制的自主權(quán)，以維持協(xié)定運(yùn)作的穩(wěn)定性。然而，正是由于RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款本身的高度靈活性，伴隨而生的是關(guān)鍵概念表述模糊、對(duì)締約方自裁決權(quán)的約束有限以及爭(zhēng)端解決機(jī)制存在不足等適用中的法律問(wèn)題。
（一）RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的設(shè)計(jì)考察
數(shù)字貿(mào)易的全球化發(fā)展使得新型自由貿(mào)易協(xié)定納入數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則產(chǎn)生緊迫的現(xiàn)實(shí)需求。東盟國(guó)家整體的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，但是蘊(yùn)藏著深厚的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Γ嫶蟮臄?shù)字經(jīng)濟(jì)體量不容忽視。因此，一方面，RCEP著力促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)；另一方面，相較于其他高水平自由貿(mào)易協(xié)定對(duì)安全保障的規(guī)定，RCEP在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制方面比較直接地體現(xiàn)為例外條款的設(shè)置，將締約國(guó)的基本安全利益放在重要地位。隨著當(dāng)前數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的擴(kuò)張，以及需要實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)商業(yè)價(jià)值與監(jiān)管規(guī)制的平衡之考慮，RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的設(shè)置符合時(shí)代發(fā)展要求。
鑒于當(dāng)前新型國(guó)家安全挑戰(zhàn)頻繁出現(xiàn)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則中的安全例外條款增多，RCEP數(shù)據(jù)例外條款的價(jià)值也落腳于對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全的保障。在借鑒CPTPP的基礎(chǔ)之上，RCEP側(cè)重于關(guān)注對(duì)于成員國(guó)數(shù)據(jù)主權(quán)的尊重，體現(xiàn)在其數(shù)字規(guī)則并沒(méi)有為了一味追求數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而極力主張數(shù)據(jù)的跨境自由流動(dòng)，出于對(duì)不同締約方之間發(fā)展的現(xiàn)實(shí)差距的關(guān)切，創(chuàng)造性地設(shè)置了特殊和差別待遇條款，準(zhǔn)許特定締約方在一定時(shí)期內(nèi)可以寬松適用數(shù)據(jù)例外條款。總體而言，RCEP采取“原則+例外”的設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)，既展示出其開(kāi)放態(tài)度，也兼顧了特定締約方在規(guī)則適用方面的緩沖需求。
在推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，對(duì)其監(jiān)管規(guī)制也不可忽視。事實(shí)上，RCEP雖為高標(biāo)準(zhǔn)大型自由貿(mào)易協(xié)定，但主要是在發(fā)展中國(guó)家的主導(dǎo)下達(dá)成的，面對(duì)全球數(shù)字貿(mào)易市場(chǎng)的暗潮洶涌，大多數(shù)的締約方不具備充分的應(yīng)對(duì)能力做到對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的合理預(yù)測(cè)和有效規(guī)避。即使是擁有數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字技術(shù)先進(jìn)的發(fā)達(dá)國(guó)家，也不能保證在數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)能夠做到全身而退。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)家安全并重的價(jià)值導(dǎo)向下堅(jiān)守相對(duì)保守的國(guó)家安全底線(xiàn)十分必要，締約方的監(jiān)管自主權(quán)格外重要。有鑒于此，RCEP沒(méi)有對(duì)締約方施加過(guò)多強(qiáng)制性義務(wù)，而是兼顧數(shù)據(jù)流動(dòng)與國(guó)家安全，突出規(guī)則設(shè)計(jì)的多元性與包容性，為締約方采取措施提供了更多可能性，而且具體的條文規(guī)定拓展了締約方對(duì)“基本安全利益”做出自主裁量的空間，在一定限度上基本排除了其他締約方對(duì)該措施提出異議的可能性，體現(xiàn)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)內(nèi)監(jiān)管規(guī)制的平衡，且有助于破解全球數(shù)據(jù)治理的結(jié)構(gòu)性失衡難題。
（二）RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的適用限制
在RCEP的核心文本中，基本安全例外條款得到了詳盡的規(guī)定。這一條款被具體地界定在RCEP第12章的第14條第3款以及第15條第3款中。結(jié)合具體條文內(nèi)容來(lái)看，有關(guān)RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的規(guī)則設(shè)計(jì)中“基本安全利益”“締約方認(rèn)為”“其他締約方不得對(duì)此類(lèi)措施提出異議”的理解，關(guān)乎能否正確適用該基本安全例外條款。第一，締約方在適用該條款前應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足一個(gè)前提，即充分且合理的說(shuō)明“其認(rèn)為”的“基本安全利益”內(nèi)容；第二，締約方采取限制措施時(shí)并不是無(wú)限制的，而是應(yīng)當(dāng)確?；景踩媾c所采取措施之間存在關(guān)聯(lián)性。此外，對(duì)于“其他締約方不得異議”的含義應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確化。
第一，締約方需充分闡明“其認(rèn)為”的“基本安全利益”。適用RCEP基本安全例外條款的RCEP數(shù)字貿(mào)易規(guī)則在一定程度上反映了對(duì)WTO數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的順承和遵循。《關(guān)稅貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）第21條之規(guī)定是國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定中安全例外條款的“母條款”，RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款在其具體表述中采納了GATT第21條所規(guī)定的原則，即“該締約方認(rèn)為為保護(hù)其基本安全利益所必需的措施”的措辭，這一點(diǎn)體現(xiàn)出對(duì)成員國(guó)國(guó)家安全關(guān)切的重視和保護(hù)。然而，盡管該條款涉及了基本安全的概念，它并未直接應(yīng)用于GATT第21條（b）項(xiàng)之后詳細(xì)列出的三種特定情形。因此RCEP締約方對(duì)于基本安全例外條款的適用享有更高的自由度。盡管如此，RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款也應(yīng)當(dāng)參考、遵循WTO對(duì)于GATT第21條具體含義的闡釋。在“俄羅斯過(guò)境運(yùn)輸措施案”中，WTO對(duì)于安全例外條款的適用才有了比較明確的法律解釋。雖然專(zhuān)家組對(duì)于“基本安全利益”的內(nèi)涵進(jìn)行了詳細(xì)闡明，從而賦予了每個(gè)締約方“主觀”界定“基本安全利益”含義的權(quán)利，但這種自裁決權(quán)同樣會(huì)受到《維也納條約法公約》（VCLT）第3１條中“善意原則”的評(píng)估。
在善意解釋的原則下，締約方可援引該條款的標(biāo)準(zhǔn)仍然是條文所明確適用的情形。鑒于RCEP取消了GATT第21條（b）項(xiàng)下的三項(xiàng)具體適用情形，締約方援引基本安全例外條款的可預(yù)期性降低。但同樣，根據(jù)VCLT解釋規(guī)則，在RCEP的框架內(nèi)，各締約方關(guān)于“基本安全利益”的主張是否與協(xié)議規(guī)定相符，這一點(diǎn)需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行評(píng)估，RCEP第１７章中包含的一般條款和例外條款提供了一個(gè)明確的指引，確保在應(yīng)用RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款時(shí)能夠有更多的判斷依據(jù)。這些補(bǔ)充的規(guī)定增加了四個(gè)判定標(biāo)準(zhǔn)，減輕了該條款適用情形的模糊不清程度。
第二，締約方的限制措施與基本安全利益之間應(yīng)當(dāng)具備關(guān)聯(lián)性。起初，在關(guān)貿(mào)總協(xié)定時(shí)期，專(zhuān)家組傾向于從文本解釋出發(fā)判斷限制措施與基本安全利益之間的必要性，但這種解釋方法不能全面地對(duì)限制性措施的必要性進(jìn)行評(píng)估。因此，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)逐步建立了一種新的方法論來(lái)評(píng)估采取限制性措施的必要性。這一方法基于目的解釋原則，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)在這種解釋框架下，關(guān)鍵在于評(píng)估手段與目的之間是否具有實(shí)質(zhì)性的相關(guān)性。通過(guò)這樣的分析，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制為其成員提供了一個(gè)明確的指引，即在面對(duì)可能對(duì)基本安全構(gòu)成威脅的情況時(shí)，如何合理地運(yùn)用限制性措施。從現(xiàn)有的WTO案例中可以看出，當(dāng)締約方試圖援引RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款時(shí)，需要詳盡地闡述這些措施是為了保護(hù)什么類(lèi)型的“基本安全利益”，還需要展示這些措施與所尋求保護(hù)的利益之間存在合理的聯(lián)系。在此過(guò)程中，善意原則也被用于評(píng)估限制措施與基本安全利益之間的關(guān)聯(lián)性，主要體現(xiàn)在締約方需證明其采取的措施“并非全然無(wú)法服務(wù)于此目標(biāo)”。與援引一般例外條款所需要的“必要性”測(cè)試相比，援引基本安全例外條款所滿(mǎn)足的“最低限度標(biāo)準(zhǔn)”更為寬松。
最后，針對(duì)“其他締約方不得異議”的含義，RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款中附加了“其他締約方不得對(duì)此類(lèi)措施提出異議”的規(guī)定，從表面上看，締約方不接受WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的審查，對(duì)RCEP基本安全例外條款的適用擁有極大的自由裁量權(quán)，但WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)仍然可以對(duì)締約方援引基本安全例外條款是否符合規(guī)定進(jìn)行重點(diǎn)審查。從WTO實(shí)踐看，并未排除爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)對(duì)該類(lèi)措施的管轄權(quán)，這也意味著援引該條款的“可訴性”并未被排除。
總體來(lái)看，“締約方認(rèn)為”的表述賦予了締約方的自裁決權(quán)，“其他締約方不得異議”是對(duì)締約方“自裁決”屬性的強(qiáng)調(diào)，“基本安全利益”則為該條款的援引限定了核心利益內(nèi)容，明確了RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款適用的限定框架。
（三）RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的適用困境
RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的確立是對(duì)締約方自由裁量權(quán)的重要肯定。然而，該條款所涉及的范圍之廣、規(guī)定之模糊，以及缺乏明確性和指導(dǎo)性的解釋方法，導(dǎo)致各締約方在實(shí)際操作中增加了很大的不確定性，存在條款被濫用的隱憂(yōu)。RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的適用困境主要體現(xiàn)在條款中的關(guān)鍵概念表述不夠清晰、對(duì)締約方自裁決權(quán)的約束不足以及RCEP爭(zhēng)端解決機(jī)制自身存在弊端等。
首先，RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款并沒(méi)有明確規(guī)定該條款的具體適用情形，也沒(méi)有對(duì)“基本安全利益”的解釋和澄清。關(guān)于“基本安全利益”的模糊表述放大了締約方援引該條款的不確定性，而且各締約方的監(jiān)管目標(biāo)、信息技術(shù)水平各異，對(duì)于“基本安全利益”的具體內(nèi)涵也會(huì)有不同的理解。WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)對(duì)“基本安全利益”的理解仍然集中在以維護(hù)國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定為主的傳統(tǒng)安全觀下，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的膨脹發(fā)展下也逐漸衍生出帶有政治色彩的“霸權(quán)”類(lèi)“基本安全利益”——如，美國(guó)將任何威脅其國(guó)際地位的事件定義為對(duì)其國(guó)家安全的威脅，以及相對(duì)保守的“防御”式“基本安全利益”——如，擔(dān)憂(yōu)數(shù)據(jù)外流引發(fā)嚴(yán)重的信息安全事件危害國(guó)家安全而采取保守的數(shù)據(jù)規(guī)制措施，等等。在此情形下，締約方對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)制享有較大的自主權(quán)，這很有可能導(dǎo)致以“基本安全利益”為由的限制性措施的濫用。
在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域，將RCEP、CPTPP和DEPA三者的條款設(shè)計(jì)進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)，CPTPP和DEPA對(duì)于數(shù)據(jù)本地化以及例外條款的規(guī)定基本一致，即全面禁止數(shù)據(jù)本地化措施（除合法公共政策目標(biāo)且滿(mǎn)足最低限制要求），而RCEP則是在禁止數(shù)據(jù)本地化的原則上規(guī)定了三種例外情形；在例外條款的設(shè)計(jì)中，RCEP相較而言則是缺少靈活區(qū)別對(duì)待條款，僅采取了三類(lèi)例外加緩沖期的規(guī)定方式，從而導(dǎo)致例外條款概念模糊化、精細(xì)度不足。RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款雖以GATT第21條為范本，但不同的經(jīng)貿(mào)協(xié)定會(huì)對(duì)該條款的表述進(jìn)行必要的伸縮，相較于WTO安全例外，RCEP增加了“通訊、電力和水利關(guān)鍵的公共基礎(chǔ)設(shè)施”等關(guān)乎基本安全例外情形。隨著時(shí)間的推移，現(xiàn)階段“基本安全利益”的內(nèi)涵相較于以往有明顯的擴(kuò)張，不再集中于武力或軍事威脅的傳統(tǒng)安全威脅領(lǐng)域，而是將經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、生物安全、太空安全、數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全以及文化安全等新型的安全類(lèi)型囊括其中。尤其是在數(shù)字時(shí)代，各個(gè)國(guó)家對(duì)數(shù)字網(wǎng)絡(luò)與通訊基礎(chǔ)設(shè)施的依賴(lài)度與日俱增，網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)的“軍事化”也并非不無(wú)可能，網(wǎng)絡(luò)空間范圍內(nèi)的“沖突”嚴(yán)重時(shí)也勢(shì)必會(huì)威脅到國(guó)家基本安全利益，有不亞于現(xiàn)實(shí)世界中的軍事沖突的威力。此外，美國(guó)政府將意識(shí)形態(tài)和技術(shù)相融合，并與經(jīng)濟(jì)利益緊密結(jié)合，形成了國(guó)家安全的新概念，這種將“國(guó)家安全”重新概念化的舉措為“基本安全利益”內(nèi)涵的確定增添了更多的變數(shù)。在締約方信息技術(shù)水平、基本態(tài)度和監(jiān)管立場(chǎng)等等明顯不同的現(xiàn)實(shí)條件下，模糊抽象的規(guī)則表達(dá)方式加劇了締約方適用RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的不確定性，需要合理的法律解釋方法增強(qiáng)締約方適用該條款的可預(yù)期性和合理性。
其次，RCEP規(guī)定締約方可采取或維持“其認(rèn)為”（it consider）對(duì)保護(hù)其基本安全利益的任何措施，且其他締約方不得對(duì)此類(lèi)措施提出異議。此條款的存在，為締約方提供了更加廣闊的自由裁量空間，盡可能多地排除了干涉締約方自裁決權(quán)的因素。同時(shí)，由于沒(méi)有對(duì)“基本安全利益”加以解釋和澄清的具體條款，該條款在適用時(shí)存在不確定性，對(duì)締約方自裁決權(quán)的制約幾乎處于真空狀態(tài)。不難看出，RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的適用對(duì)締約方自裁決權(quán)的過(guò)度偏重，極易引發(fā)締約方借“基本安全利益”之由，使實(shí)行貿(mào)易保護(hù)或?qū)崿F(xiàn)政治企圖之實(shí)的行為大行其道，無(wú)法得到有效約束，致使該條款被濫用的可能性大幅提高。特別是，RCEP明確規(guī)定其他締約方在適用該條款時(shí)不享有任何異議權(quán)利，這一規(guī)定加劇了一種潛在的風(fēng)險(xiǎn)，即某些成員國(guó)可能會(huì)利用安全例外條款來(lái)限制其他成員國(guó)的利益，觸發(fā)該安全機(jī)制被濫用的可能性：在該條款之規(guī)定下，締約方無(wú)需通知其他成員，也不必向其他成員說(shuō)明限制措施的必要性，即有權(quán)為了維護(hù)“基本安全利益”采取數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)限制措施。數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)不僅是推動(dòng)電子商務(wù)蓬勃發(fā)展的關(guān)鍵因素，也是維護(hù)全球市場(chǎng)秩序、保障信息安全和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程不可或缺的必要條件，締約方對(duì)該基本安全例外條款的濫用會(huì)造成對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的不當(dāng)規(guī)制，進(jìn)而阻礙締約方電子商務(wù)環(huán)境的發(fā)展和改善，為市場(chǎng)主體進(jìn)入一國(guó)電子商務(wù)市場(chǎng)開(kāi)展正常商業(yè)活動(dòng)設(shè)置障礙，減損其他締約方對(duì)其電子商務(wù)發(fā)展前景的信任和信心。由此可見(jiàn)，該基本安全例外條款對(duì)締約方自裁量權(quán)的偏重確實(shí)達(dá)到了強(qiáng)調(diào)“國(guó)家安全”重要性的目的，但缺少對(duì)電子商務(wù)中數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)商業(yè)價(jià)值的充分重視，導(dǎo)致數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與國(guó)家安全保護(hù)的失衡。
最后，長(zhǎng)期以來(lái)，圍繞著WTO的安全例外適用爭(zhēng)議能否通過(guò)WTO爭(zhēng)端解決程序這一途徑得以解決，國(guó)際社會(huì)一直未能形成一致意見(jiàn)?；厮軼TO爭(zhēng)端解決機(jī)制所解決的涉及安全例外的相關(guān)案例，在“俄羅斯過(guò)境運(yùn)輸措施案”專(zhuān)家組報(bào)告中明確了關(guān)于締約方自決權(quán)的內(nèi)容：一方面，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)對(duì)于援引安全例外條款的爭(zhēng)議具有管轄權(quán)；另一方面，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)有權(quán)要求締約方對(duì)“基本安全利益”的合理性和關(guān)聯(lián)性進(jìn)行證明，且需要證明其所采取的限制性措施在條款規(guī)定之范圍內(nèi)?？梢?jiàn)，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)采取了一種相對(duì)靈活和審慎的態(tài)度，來(lái)應(yīng)對(duì)締約方援引安全例外條款采取措施的行為，對(duì)于適用安全例外條款而引發(fā)的爭(zhēng)議擁有管轄權(quán)。就RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的適用而言，RCEP規(guī)定其電子商務(wù)章節(jié)項(xiàng)下產(chǎn)生的相關(guān)爭(zhēng)議原則上不可訴諸RCEP爭(zhēng)端解決機(jī)制。
目前，RCEP中關(guān)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款適用所引發(fā)的爭(zhēng)議，可供選擇的爭(zhēng)端解決方式主要有兩種：一種是爭(zhēng)議方通過(guò)談判和協(xié)商來(lái)調(diào)和彼此之間的分歧；另一種是爭(zhēng)議方可以將問(wèn)題提交給RCEP聯(lián)合委員會(huì)解決。RCEP爭(zhēng)端解決機(jī)制的“缺席”以及RCEP現(xiàn)有爭(zhēng)端解決方式的匱乏，在較大程度上影響了該基本安全例外條款的解釋和爭(zhēng)議解決。
一方面，締約方協(xié)商解決爭(zhēng)端的方式無(wú)法為規(guī)則的解釋提供范式指導(dǎo)。因?yàn)闋?zhēng)議發(fā)生后，爭(zhēng)議方的磋商是以爭(zhēng)議事件的解除和各方意志的協(xié)調(diào)滿(mǎn)足為目標(biāo)，是建立在各方利益訴求得到最大限度滿(mǎn)足進(jìn)而達(dá)成合意的基礎(chǔ)之上的，這種爭(zhēng)議解決的方式不具備普遍指導(dǎo)意義，往往是在個(gè)案的基礎(chǔ)之上具體問(wèn)題具體分析的，反而更為凸顯爭(zhēng)議方之間的個(gè)性，具有特殊性。這意味著一旦出現(xiàn)類(lèi)似的爭(zhēng)議事件，協(xié)商的解決方式無(wú)法從法理闡釋的角度為該條款的適用析出具有普遍適用性和指導(dǎo)性的解釋方法，為嗣后爭(zhēng)議的發(fā)生提供參照。另一方面，RCEP聯(lián)合委員會(huì)的爭(zhēng)端解決效能不足。將爭(zhēng)議提交至RCEP聯(lián)合委員會(huì)是在爭(zhēng)議方磋商未果時(shí)選擇的替代方式，但爭(zhēng)議解決也必須遵守各締約方協(xié)商一致的規(guī)則?？梢?jiàn)，這種爭(zhēng)端解決方式與締約方協(xié)商解決爭(zhēng)議的方式具有類(lèi)似的邏輯機(jī)制，而且兼顧不同締約方的訴求對(duì)成本的消耗極大，締約各方在電子商務(wù)發(fā)展方面存在差異，加之文化認(rèn)識(shí)水平不同，使“協(xié)商一致”的目標(biāo)可望而不可及。此外，作為在爭(zhēng)議方磋商未果下而選擇的爭(zhēng)端解決方式，RCEP聯(lián)合委員會(huì)對(duì)爭(zhēng)議的解釋在很大程度上是對(duì)既往磋商過(guò)程的重復(fù)，因此，此種爭(zhēng)議解決方式的效率較低，也較難達(dá)成共同滿(mǎn)意的解決方案。綜上，RCEP現(xiàn)有爭(zhēng)端解決機(jī)制存在示范性不足、效率低下等弊端，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)該基本安全例外條款適用的解釋。
二、RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款適用的理論分析
以“國(guó)家安全”為由濫用基本安全例外條款必然會(huì)對(duì)國(guó)際貿(mào)易投資領(lǐng)域造成難以估量的消極影響，因此，為防止這一條款濫用現(xiàn)象進(jìn)一步惡化，有必要對(duì)RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款適用的國(guó)際法邊界進(jìn)行明確。從理論上分析，RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款屬于“例外條款”的一種，其本身當(dāng)然性地具備“例外條款”的性質(zhì)，屬于在國(guó)際貿(mào)易投資領(lǐng)域維護(hù)國(guó)家主權(quán)與安全的必要延伸和具體體現(xiàn)，因此，該條款在適用時(shí)不僅應(yīng)當(dāng)符合“例外條款”所應(yīng)遵循的國(guó)際法普遍原則。同時(shí)，安全例外條款在“例外條款”中具備與眾不同的法律性質(zhì)，對(duì)于國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域的具體規(guī)則也應(yīng)當(dāng)遵循。普遍性原則和具體適用規(guī)則應(yīng)當(dāng)互相補(bǔ)充，彼此印證，在適用該基本安全例外條款的時(shí)候應(yīng)當(dāng)遵循普遍性原則及其具體適用規(guī)則。
（一）遵循普遍性適用原則
在當(dāng)前的國(guó)際法理論體系當(dāng)中，各個(gè)領(lǐng)域中的“例外條款”都應(yīng)當(dāng)遵守普遍性適用原則。著眼于國(guó)際貿(mào)易投資規(guī)則領(lǐng)域，RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的適用應(yīng)當(dāng)遵循的普遍性適用原則主要指“從嚴(yán)解釋原則”。隨著社會(huì)的發(fā)展，基本安全例外條款適用的領(lǐng)域正經(jīng)歷著一場(chǎng)深刻的變革，其觸角已經(jīng)延伸至那些以前未曾被廣泛關(guān)注或重視的非傳統(tǒng)安全議題，因此，應(yīng)當(dāng)從更精準(zhǔn)的視角和更高的標(biāo)準(zhǔn)去審查援引安全例外的行為，從國(guó)際戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)和高科技競(jìng)爭(zhēng)層面出發(fā)確立審查標(biāo)準(zhǔn)是更為恰當(dāng)?shù)倪x擇。重視基本安全例外條款在貿(mào)易協(xié)定中的重要意義固然必不可少，但也要采取相關(guān)措施防范締約國(guó)濫用該條款可能引發(fā)的貿(mào)易爭(zhēng)端和沖突。
從法理層次分析，例外條款的設(shè)立是為了在合同履行的具體環(huán)節(jié)中，當(dāng)出現(xiàn)特殊情況時(shí)提供一種靈活選擇。在這種情況下，合同雙方或各締約方有權(quán)根據(jù)實(shí)際情況采取必要措施來(lái)規(guī)避自身應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。此種做法存在合理性，因?yàn)榉稍试S在某些情況下對(duì)既定規(guī)則進(jìn)行例外處理。然而這種策略往往會(huì)導(dǎo)致合同的履行變得更加復(fù)雜多變，從而對(duì)合同的公平性、明確性以及可預(yù)測(cè)性產(chǎn)生影響，因此，“例外條款”的適用必須遵循嚴(yán)格解釋原則。RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的適用同樣如此，因?yàn)楫?dāng)前國(guó)際法對(duì)于認(rèn)定“國(guó)家安全”這一裁量權(quán)的規(guī)制還處于弱勢(shì)狀態(tài)，不得不交由締約國(guó)進(jìn)行定義。因此，要求其遵守嚴(yán)格解釋原則這一約束必不可少。
從嚴(yán)解釋原則在國(guó)際法的發(fā)展過(guò)程中已有諸多權(quán)威論述，無(wú)論是在國(guó)際仲裁庭還是國(guó)際法院對(duì)于案件的處理，都曾明確表示對(duì)于例外規(guī)定的適用要遵循嚴(yán)格解釋的原則。因此，RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款作為“例外條款”類(lèi)別中的一種，在其適用過(guò)程中必須明確：該條款不僅是為了應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的特殊情況而設(shè)立的，而且它本身就是一種例外。這種例外性意味著在執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)當(dāng)維護(hù)“條約必須信守”的國(guó)際法原則。同時(shí)，例外條款的設(shè)置對(duì)于實(shí)現(xiàn)條約和協(xié)定的目的至關(guān)重要。落實(shí)到具體實(shí)踐中，締約國(guó)在援用RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行充分論證，例如，締約國(guó)以基本安全例外條款為由所采取的限制性措施與國(guó)家安全之間的關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)明確，對(duì)相關(guān)限制性措施的例外審查也必不可少。
（二）厘清具體適用規(guī)則
在國(guó)際貿(mào)易投資協(xié)定當(dāng)中，規(guī)定“國(guó)家安全”的條款多以“安全例外條款”的形式設(shè)計(jì)。一般而言，在國(guó)際貿(mào)易協(xié)定當(dāng)中，“安全例外條款”是其中必不可少的內(nèi)容，從WTO多邊貿(mào)易協(xié)定到雙邊、區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定，基本都可以見(jiàn)到“安全例外條款”的身影。具體而言，RCEP作為旨在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化合作的自由貿(mào)易協(xié)定，有其自身的特殊適用規(guī)則。
在國(guó)際貿(mào)易法體系當(dāng)中，WTO協(xié)定當(dāng)中所規(guī)定的條款內(nèi)容毫無(wú)疑問(wèn)最具權(quán)威性，“安全例外條款”在GATT、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GTAS）等WTO協(xié)定中都有所體現(xiàn)，以最典型的GATT第21條“安全例外條款”為代表。WTO其他協(xié)定中的“安全例外條款”均從GATT第21條中衍生而來(lái)，即便相關(guān)表述略有不同，但具體規(guī)定的適用條件和規(guī)則并無(wú)本質(zhì)不同，因此可以將GATT第21條視為WTO“安全例外條款”的母條款。除了WTO相關(guān)協(xié)定外，“安全例外條款”在WTO貿(mào)易體制之外的雙邊協(xié)定和區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定中也十分常見(jiàn)。可以看出，在國(guó)際貿(mào)易法領(lǐng)域，設(shè)置“安全例外條款”為締約方一方以“國(guó)家安全利益”為由回避履行條約、協(xié)定義務(wù)提供了可能性，且一般來(lái)說(shuō)，國(guó)際貿(mào)易法領(lǐng)域的“安全例外條款”具備普遍性的特征，大多來(lái)自GATT第21條這一最具典型性的規(guī)定。結(jié)合RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的具體表述，其與GATT第21條相比表述有所不同，在適用時(shí)就應(yīng)當(dāng)結(jié)合對(duì)協(xié)定用語(yǔ)的詳細(xì)法律解釋以及這一條款在具體實(shí)踐當(dāng)中的情況來(lái)具體分析。
（三）確定條款適用的國(guó)際法邊界
“國(guó)家安全”與“國(guó)家主權(quán)”密切聯(lián)系，因此，國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為在對(duì)“國(guó)家安全”進(jìn)行定義時(shí)，主權(quán)國(guó)家應(yīng)當(dāng)享有較大的自由裁量權(quán)，最初這也是因?yàn)閷?duì)于主權(quán)國(guó)家自身的自律性和克制性保留了較高的期待。然而，近年來(lái)“安全例外條款”在國(guó)際貿(mào)易投資領(lǐng)域被濫用的情形屢見(jiàn)不鮮，這與條款具體適用標(biāo)準(zhǔn)的缺失不無(wú)關(guān)系。為防止全球經(jīng)貿(mào)體制面臨更大的威脅，明確“安全例外條款”適用的國(guó)際法邊界刻不容緩。
在WTO實(shí)踐當(dāng)中，2017年的“俄羅斯過(guò)境貨物運(yùn)輸案”（DS512）是WTO專(zhuān)家組首次解讀“安全例外條款”的適用問(wèn)題。此后，在“沙特——與保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的措施案”（DS567）、“美國(guó)——與鋼鋁產(chǎn)品相關(guān)的某些措施案”（DS544）以及“美國(guó)——原產(chǎn)地標(biāo)簽要求案”（DS597）均進(jìn)一步闡明“安全例外條款”含義。整體而言，在適用WTO及RCEP“安全例外條款”時(shí)，其國(guó)際法邊界可從以下方面展開(kāi)：首先，必須遵循國(guó)際法中的善意原則，簡(jiǎn)言之，即締約方不得濫用援引“安全例外條款”的權(quán)利。善意原則是普遍適用的國(guó)際法原則，這是在宏觀上進(jìn)行方向指引，具體而言，要求締約方在適用條款時(shí)證明“關(guān)聯(lián)性”的存在。當(dāng)然，審查標(biāo)準(zhǔn)也不宜過(guò)高，否則會(huì)存有侵犯締約方國(guó)家主權(quán)的嫌疑。其次，在國(guó)際法的框架下，締約方在采取限制性措施時(shí)必須確保這些措施符合內(nèi)在法律要求。特別是涉及“基本安全利益”這一概念，它是一個(gè)關(guān)鍵的衡量標(biāo)準(zhǔn)，用以評(píng)估締約方在援引相關(guān)條款方面行為的合法性與合理性。雖然締約方擁有較大的自主空間來(lái)認(rèn)定“基本安全利益”，但這種自由度并非無(wú)限制的。相反，他們的行為必須遵循嚴(yán)格解釋原則，這意味著對(duì)于任何可能影響國(guó)家主權(quán)或安全的事項(xiàng)，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行仔細(xì)審查，以確保其符合“基本安全利益”的范疇。除此之外，締約方還需要證明其保護(hù)的“國(guó)家安全利益”確實(shí)屬于“基本安全利益”的一部分，并且與GATT第21條規(guī)定的“國(guó)際關(guān)系緊急狀況”之間存在一定的關(guān)聯(lián)。只有滿(mǎn)足了這些要求，才能確定締約方在援引基本安全例外條款時(shí)的合法性和合理性。顯然，上述所提要求增加了締約方在援引安全例外條款時(shí)的舉證責(zé)任。然而，正是由于這種責(zé)任分配，它能夠有效地約束締約方在行使自由裁量權(quán)時(shí)的自由和審慎程度。這樣的機(jī)制有助于維護(hù)國(guó)際法律秩序的穩(wěn)定，同時(shí)防止任何形式的自由濫用，確保國(guó)家的根本利益得到保護(hù)，同時(shí)尊重和體現(xiàn)國(guó)際法治的精神。
三、RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款適用的完善
RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款設(shè)計(jì)的模糊性和寬泛性大大降低了規(guī)則實(shí)踐中的明確性和可執(zhí)行性。由于對(duì)締約方自主裁決權(quán)的限制強(qiáng)度不夠，增加了對(duì)這些規(guī)則可能被濫用的擔(dān)憂(yōu)。更進(jìn)一步，RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的適用及解釋過(guò)程本身就極易受到政治因素的影響，這種敏感性意味著任何關(guān)于該條款的討論或決策都必須考慮到其背后的政治動(dòng)機(jī)和意圖。因此，在RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的適用層面，如何完善該基本安全例外條款的援引和規(guī)則設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的合法監(jiān)管與國(guó)家基本安全利益的平衡顯得至關(guān)重要?；景踩鈼l款，其核心目的在于確保國(guó)家安全這一基本的國(guó)家利益得以維護(hù)。它深植于國(guó)際關(guān)系的根本原則之中，反映出對(duì)國(guó)家主權(quán)的堅(jiān)定承諾和對(duì)成員國(guó)在緊急情況下自我保護(hù)權(quán)利的充分尊重。該條款允許成員方在面對(duì)威脅到國(guó)家安全的嚴(yán)峻形勢(shì)時(shí)，采取相應(yīng)措施以保護(hù)國(guó)家利益不受侵害。當(dāng)然，法律條款的正確適用離不開(kāi)對(duì)于條款內(nèi)容的恰當(dāng)解釋?zhuān)瑢?duì)于基本安全例外條款而言，一方面需要秉持善意原則進(jìn)行解釋?zhuān)?duì)限制措施與基本安全利益間的關(guān)聯(lián)性展開(kāi)詳細(xì)論證，還應(yīng)當(dāng)采取增強(qiáng)對(duì)基本安全例外條款適用的約束等相關(guān)措施。
（一）秉持善意原則解釋RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款
現(xiàn)階段，國(guó)家安全含義的擴(kuò)張是大勢(shì)所趨。一方面，國(guó)家內(nèi)部的戰(zhàn)爭(zhēng)、國(guó)際性的武裝沖突對(duì)一國(guó)國(guó)防或軍事利益的危害仍是國(guó)家安全的重要威脅來(lái)源，與此同時(shí)，不同國(guó)家之間的政治或經(jīng)濟(jì)利益沖突升級(jí)也極易致使一國(guó)采取相關(guān)措施維護(hù)基本安全利益，“基本安全利益”的內(nèi)涵與外延隨著時(shí)間的推移也在進(jìn)一步發(fā)展。另一方面，基本例外條款中“其認(rèn)為”的表述強(qiáng)化了締約方對(duì)“基本安全利益”的理解，安全例外條款的適用情形已不再分明。同時(shí)，個(gè)別國(guó)家泛化國(guó)家安全概念的行為使得基本安全利益的含義不再僅僅局限于國(guó)際投資或貿(mào)易中的某一個(gè)簡(jiǎn)單的領(lǐng)域，基本安全例外條款似乎也為一國(guó)在堅(jiān)持基本安全利益自我裁判的基礎(chǔ)之上采取相關(guān)措施干涉他國(guó)內(nèi)政，以更好地服務(wù)于本國(guó)利益提供了合法抗辯理由，與該條款的設(shè)置初衷相悖。由此可見(jiàn)，對(duì)RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的解釋要與時(shí)俱進(jìn)，尤其是當(dāng)下國(guó)家安全過(guò)度泛化為締約國(guó)濫用該條款實(shí)施貿(mào)易規(guī)制措施埋下了隱患，需要選擇合適的解釋方法澄清基本安全例外條款規(guī)則設(shè)計(jì)上的不確定之處，消除條款適用的隨意性給國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理帶來(lái)的潛在有害影響。
善意原則，作為國(guó)際法的基礎(chǔ)原則之一，源于“條約必須信守”的國(guó)際法信條，這一原則不僅確立了現(xiàn)行國(guó)際法規(guī)則的執(zhí)行方式，而且還對(duì)國(guó)家如何行使國(guó)際法規(guī)則賦予其的權(quán)利進(jìn)行了約束。結(jié)合WTO上訴機(jī)構(gòu)的裁決，善意原則是“構(gòu)成所有條約基礎(chǔ)的普遍原則”，善意原則被普遍認(rèn)為是國(guó)際法中最基本和重要的原則之一，但在WTO的法律體系中，該原則的具體定義仍未得到明確規(guī)定，善意原則并不限于某些特定的概念，而是包含了廣泛的含義，在WTO的法律框架內(nèi)，安全例外條款作為一項(xiàng)重要的貿(mào)易規(guī)則，它為成員國(guó)提供了一定程度的自裁決權(quán)。這種權(quán)力受到“善意原則”的指引和約束，即要求締約方在行使自裁決權(quán)時(shí)必須基于善意，并且不得采取任何損害其他成員利益的行為。通過(guò)梳理WTO的爭(zhēng)端解決實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)條約善意解釋原則幾乎隨處可見(jiàn)。質(zhì)言之，數(shù)字貿(mào)易規(guī)制下安全例外條款之善意原則的適用具有普遍性、指導(dǎo)性,對(duì)RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全例外條款的闡釋意義重大。善意原則在基本安全例外條款中的適用需要遵循以下幾個(gè)問(wèn)題：首先,當(dāng)締約方以基本安全利益為由,援引RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款時(shí),應(yīng)當(dāng)遵循“條約必須信守”的基本原則。這一指引要求各國(guó)在運(yùn)用這一條款的過(guò)程中,必須基于善意和公正的態(tài)度來(lái)確定其認(rèn)為屬于基本安全范疇的利益,這意味著締約方在行使自裁決權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)保持克制與誠(chéng)實(shí)的立場(chǎng)。其次,締約方應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎克制地援引RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款,防止權(quán)利濫用造成其他締約方的合法利益受損。此外,一旦援引了基本安全例外條款,就不得隨意撤回或更改立場(chǎng),即遵循禁止反言的要求,其旨在維護(hù)國(guó)際貿(mào)易秩序的穩(wěn)定性與可預(yù)測(cè)性。
（二）詳細(xì)論證限制措施與基本安全利益間的關(guān)聯(lián)性
關(guān)于安全例外條款的適用必要性,現(xiàn)有的表述顯得較為模糊和籠統(tǒng)。在GATT時(shí)期,WTO專(zhuān)家組對(duì)一般例外條款中限制措施必要性的解讀十分嚴(yán)苛,大多將“必要性”的理解等同于“唯一性”,但是沒(méi)有全面考慮到替代措施的實(shí)際可行性：替代措施在理論上也許存在,但是實(shí)施替代措施成本過(guò)高甚至遠(yuǎn)超于限制措施時(shí),或者實(shí)施替代措施不足以實(shí)現(xiàn)維護(hù)基本安全利益的目的時(shí),替代措施的可操作性明顯不強(qiáng),即使存在替代措施,事實(shí)上也并不能否定締約方采取限制措施的必要性。根據(jù)WTO實(shí)踐,締約方采取的限制措施與基本安全利益的關(guān)聯(lián)性不容忽視,一般例外條款適用需要進(jìn)行嚴(yán)格的“必要性”測(cè)試,而基本安全例外條款適用下所指的“關(guān)聯(lián)性”只需要“具有最低限度的可信度”,限制措施與基本安全利益之間要存在最小合理性的聯(lián)系。易言之,限制措施只需要達(dá)到與基本安全利益“不至于毫無(wú)關(guān)聯(lián)”的程度即可,而且即使限制措施不是實(shí)現(xiàn)基本安全利益的唯一措施,也依然具有合法性。由此可見(jiàn),締約方采取限制措施的多樣化使基本安全例外條款的適用模糊性增強(qiáng),對(duì)于限制措施與基本安全利益之間關(guān)聯(lián)度的論證也存在明顯的不確定性,有待于進(jìn)一步通過(guò)解釋或?qū)嵺`減少規(guī)則適用的不可預(yù)測(cè)性。
此外,在論證方式的選擇上,嘗試運(yùn)用不同的解釋方法對(duì)限制性措施與基本安全利益的關(guān)聯(lián)度加以解讀,可能會(huì)得出完全不同的結(jié)論。例如,在運(yùn)用文義解釋方法判斷限制措施的必要性時(shí),有很大的可能性會(huì)出現(xiàn)依賴(lài)文本而脫離實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn),因此,單一的文義解釋過(guò)于理想化,不能適應(yīng)錯(cuò)綜復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)環(huán)境,顯然并不能作為判斷限制性措施與基本安全利益之間關(guān)聯(lián)度的主要方法。有鑒于此,目的解釋方法逐漸發(fā)展為WTO確定限制措施的必要性的通行做法,一項(xiàng)限制措施是否是最有利于實(shí)現(xiàn)所追求的目標(biāo)的方式是判斷限制性措施必要性的關(guān)鍵所在,其中“手段”與“目的”的關(guān)聯(lián)性是論證的重中之重。據(jù)此,在安全例外的爭(zhēng)端中,目的解釋方法的運(yùn)用也能為RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的解釋和適用提供較為清晰且實(shí)際的解釋思路。
（三）增強(qiáng)對(duì)RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款適用的約束
如果援引例外規(guī)則的要求過(guò)高、成本較大,締約方在自身利益受損時(shí)有很大可能性會(huì)因?yàn)闊o(wú)法成功援引而做出違反經(jīng)貿(mào)條約之規(guī)定的行為；反之,如果例外規(guī)則的適用門(mén)檻過(guò)低、難度較小,并不能確保所有締約方都能夠保持足夠的自我克制立場(chǎng)援引例外規(guī)則,打著例外規(guī)則之旗號(hào)行貿(mào)易保護(hù)之實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法完全避免,這種對(duì)例外規(guī)則的濫用顯然會(huì)貶損規(guī)則適用的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。在當(dāng)今快速發(fā)展的數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域,基本安全利益的概念仍然存在較大爭(zhēng)議,安全例外條款的規(guī)則設(shè)計(jì)又賦予了締約方極大的自裁決權(quán),自然引發(fā)了國(guó)際社會(huì)對(duì)安全例外條款濫用問(wèn)題的擔(dān)憂(yōu)。特別是在國(guó)家安全概念泛化的現(xiàn)實(shí)背景下,如果不能對(duì)基本安全例外條款進(jìn)行有效約束,借由基本安全例外條款來(lái)挑起貿(mào)易摩擦,實(shí)施貿(mào)易保護(hù)主義的行為也會(huì)泛濫,影響貿(mào)易自由化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在此背景下,RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的援引如果過(guò)分依賴(lài)締約方的“主觀意志”加以判斷而不受約束是不可取的,而且在近年的國(guó)際貿(mào)易格局中,WTO關(guān)于安全例外條款的爭(zhēng)議解決機(jī)制已逐漸顯現(xiàn)出一種趨勢(shì)：即對(duì)這類(lèi)條款的適用進(jìn)行更嚴(yán)格的規(guī)范和約束。爭(zhēng)端解決委員會(huì)（DSB）的安全例外審查過(guò)程，已成為評(píng)估一項(xiàng)措施是否符合安全例外規(guī)定及宗旨的關(guān)鍵步驟。RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的適用也應(yīng)當(dāng)遵循這種趨勢(shì)，對(duì)該基本安全例外條款適用的約束是維護(hù)規(guī)則秩序和促進(jìn)貿(mào)易自由化、穩(wěn)定性的必然選擇。
四、中國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管同RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的銜接
近年來(lái)，數(shù)字技術(shù)和應(yīng)用的加速創(chuàng)新促使數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展為全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及競(jìng)爭(zhēng)格局轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵性力量，數(shù)字貿(mào)易的爆發(fā)式增長(zhǎng)引發(fā)了國(guó)際社會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)危害國(guó)家安全的擔(dān)憂(yōu)，維護(hù)國(guó)家安全成為越來(lái)越多的國(guó)家實(shí)施包括數(shù)據(jù)本地化措施在內(nèi)的數(shù)字貿(mào)易限制措施的核心動(dòng)因，安全例外條款的設(shè)置更是為其實(shí)施此類(lèi)限制措施提供了正當(dāng)性事由和免責(zé)依據(jù)。中國(guó)是以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體以國(guó)家安全為由實(shí)施數(shù)字貿(mào)易限制措施的主要目標(biāo)對(duì)象之一，中國(guó)在數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域的強(qiáng)勁發(fā)展勢(shì)頭以及數(shù)字技術(shù)的飛速發(fā)展是直接原因。對(duì)此，中國(guó)進(jìn)一步加強(qiáng)了跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的相關(guān)立法工作，在國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定談判以及電子商務(wù)談判中積極爭(zhēng)取更大的國(guó)際話(huà)語(yǔ)權(quán)。出于對(duì)本國(guó)利益以及全球數(shù)字貿(mào)易整體利益的綜合考慮，明確數(shù)字貿(mào)易規(guī)制中援用安全例外條款的界限，考慮本國(guó)所實(shí)施的限制措施是否具備成功援引安全例外條款的合法性十分必要。
（一）明確RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款適用的中國(guó)立場(chǎng)
“數(shù)據(jù)安全流動(dòng)和自由流動(dòng)并舉”是中國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)立法的原則，對(duì)重要數(shù)據(jù)、國(guó)家核心數(shù)據(jù)和個(gè)人信息采取了相對(duì)精細(xì)的分類(lèi)規(guī)制模式，我國(guó)的數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則存在援引RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的需求。例外條款的設(shè)置以國(guó)家主權(quán)平等原則為前提，平衡不同締約方國(guó)內(nèi)規(guī)制措施之間的差異，尋求跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)多邊規(guī)制的協(xié)調(diào)，因此，國(guó)際社會(huì)有必要以積極的姿態(tài)推動(dòng)例外條款在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律規(guī)制體系中發(fā)揮促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)、保障國(guó)家規(guī)制自主權(quán)的作用。毫無(wú)疑問(wèn)，數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)是未來(lái)國(guó)際數(shù)字貿(mào)易的共識(shí)性需求。盡管我國(guó)對(duì)于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制的立場(chǎng)相對(duì)保守，但我國(guó)對(duì)數(shù)字貿(mào)易法律規(guī)制問(wèn)題的重視程度與日俱增，在簽署的RCEP中首次做出了數(shù)據(jù)治理?xiàng)l款的承諾，從其中的數(shù)據(jù)本地化與援引安全例外條款方面不難看出我國(guó)對(duì)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際法律規(guī)則體制構(gòu)建的積極態(tài)度。該基本安全例外條款能夠較好地回應(yīng)我國(guó)對(duì)于部分?jǐn)?shù)字貿(mào)易規(guī)制問(wèn)題上審慎和保守的態(tài)度，為眾多數(shù)字化水平不夠發(fā)達(dá)的發(fā)展中國(guó)家數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的完善與更新提供緩沖時(shí)間。針對(duì)RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的適用問(wèn)題，我國(guó)理應(yīng)在堅(jiān)持對(duì)于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制內(nèi)在基準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上秉持多邊主義立場(chǎng)，同時(shí)，在該條款適用的一些關(guān)鍵問(wèn)題上明確中國(guó)立場(chǎng)，有理有據(jù)地維護(hù)中國(guó)利益。
中國(guó)作為多邊貿(mào)易體制的受益者與堅(jiān)定的維護(hù)者：一方面，堅(jiān)定維護(hù)多邊主義貿(mào)易體制，積極參與數(shù)字貿(mào)易多邊協(xié)定的構(gòu)建。WTO是整合全球區(qū)域性貿(mào)易規(guī)則的重要國(guó)際貿(mào)易組織，WTO電子商務(wù)談判能為制定數(shù)字貿(mào)易國(guó)際規(guī)則凝聚更大的共識(shí)，為多邊貿(mào)易體制的形成發(fā)揮重要作用。中國(guó)應(yīng)當(dāng)在WTO電子商務(wù)談判中體現(xiàn)大國(guó)之擔(dān)當(dāng)，團(tuán)結(jié)廣大發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，為平等參與、平等協(xié)商的多邊經(jīng)貿(mào)談判環(huán)境的形成不懈努力，積極為發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的共同利益訴求發(fā)聲，倡導(dǎo)例外條款的合理應(yīng)用，促進(jìn)形成更具一致性、包容性的規(guī)范共識(shí)。另一方面，在數(shù)字貿(mào)易例外條款的規(guī)則設(shè)定上提升規(guī)則的包容性。RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的規(guī)則設(shè)計(jì)無(wú)法保證締約方援引該條款的嚴(yán)肅性，特別是基本安全例外條款不可訴的現(xiàn)實(shí)情況讓國(guó)際社會(huì)對(duì)于該條款被濫用的擔(dān)憂(yōu)甚囂塵上。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)情況，承認(rèn)RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的可訴性能夠協(xié)調(diào)更多締約方的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管實(shí)踐,改善基本安全例外條款解釋方法的缺失困境,而且有關(guān)該條款的爭(zhēng)議訴諸爭(zhēng)端解決程序后,能夠?yàn)楹罄m(xù)安全例外條款的適用以及電子商務(wù)談判提供有效指引和參照,為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的國(guó)際性合作提供有益借鑒。
（二）厘清我國(guó)援引RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的合法性問(wèn)題
完備的國(guó)內(nèi)法治體系是我國(guó)在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制中保持中國(guó)立場(chǎng)、維護(hù)國(guó)家基本安全利益的前提。存在需要保護(hù)的“基本安全利益”、限制措施與基本安全利益之間存在“具有最低可信度”的關(guān)聯(lián)是判斷締約方援引基本安全例外條款是否具有合法性的關(guān)鍵所在。目前,我國(guó)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)本地化措施存在援引RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的需要。
關(guān)于關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施生成數(shù)據(jù)的本地存儲(chǔ),需要明晰兩方面的問(wèn)題：其一,關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施與基本安全利益之間的關(guān)聯(lián)問(wèn)題。從定義上看,關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施及其上位概念——關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施,這兩個(gè)概念本身就被納入了國(guó)家安全的考量范圍,具有“國(guó)家安全”因素。關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)涉我國(guó)的國(guó)家安全與公共利益,當(dāng)對(duì)國(guó)家安全、公共利益的危害足夠嚴(yán)重時(shí)完全可以升級(jí)為基本安全問(wèn)題。其二,關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施生成的個(gè)人信息與重要數(shù)據(jù)同基本安全利益之間的關(guān)聯(lián)問(wèn)題。關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中生成的數(shù)據(jù)是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要一環(huán),是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施之所以“關(guān)鍵”的重要原因之一。確保關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施生成的數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)有助于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的迅速訪(fǎng)問(wèn)和穩(wěn)定性,減少數(shù)據(jù)傳輸環(huán)節(jié)以及故障發(fā)生的可能。無(wú)論從對(duì)商業(yè)利益和國(guó)家安全的斟酌,還是對(duì)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)防范的角度出發(fā),對(duì)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)據(jù)本地化要求也應(yīng)當(dāng)享有合法性基礎(chǔ),與一國(guó)的基本安全利益存在關(guān)聯(lián)。
關(guān)于關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施之外的重要數(shù)據(jù)本地化要求與RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的相符性問(wèn)題：根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定,關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施之外的重要數(shù)據(jù),需要經(jīng)過(guò)安全評(píng)估后方可向境外傳輸。所謂“重要數(shù)據(jù)”,顧名思義,是具備保護(hù)國(guó)家安全與維護(hù)公共秩序穩(wěn)定的獨(dú)特功能的數(shù)據(jù)類(lèi)型,對(duì)國(guó)家安全至關(guān)重要。例如,“車(chē)聯(lián)網(wǎng)”下收集的個(gè)人信息、人類(lèi)遺傳資源、軍事管理區(qū)人流信息等都是需要在國(guó)家安全層面加以保護(hù)的重要數(shù)據(jù),必須加強(qiáng)防范,避免對(duì)國(guó)家安全造成威脅。因此,我國(guó)亟需對(duì)相關(guān)法律規(guī)定加以細(xì)化,詳細(xì)列舉出構(gòu)成“重要數(shù)據(jù)”的數(shù)據(jù)類(lèi)型,謹(jǐn)慎援引RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款維護(hù)我國(guó)利益。
結(jié)語(yǔ)
數(shù)字貿(mào)易所引發(fā)的諸多非傳統(tǒng)安全問(wèn)題與國(guó)家安全密切掛鉤,以非傳統(tǒng)安全問(wèn)題為由適用安全例外條款的情形也屢見(jiàn)不鮮。RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款側(cè)重對(duì)不同國(guó)家的規(guī)制目標(biāo)和價(jià)值判斷的平衡,在規(guī)則設(shè)計(jì)方面采用了較為靈活的文本設(shè)置,可能會(huì)導(dǎo)致該例外條款被濫用,削弱數(shù)字貿(mào)易自由化。RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的適用不能忽視數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的發(fā)展共識(shí),同時(shí)也需要重視例外條款對(duì)國(guó)際數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的構(gòu)建發(fā)揮著不可替代的重要作用,亟需對(duì)規(guī)則適用上的不適當(dāng)之處加以調(diào)整。中國(guó)應(yīng)當(dāng)充分明確安全例外條款適用的法理意涵,立足我國(guó)國(guó)內(nèi)法律體系,實(shí)現(xiàn)RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本安全例外條款的合理適用。
來(lái)源：《當(dāng)代法學(xué)》2025年第4期（第149-160頁(yè)）。
