來源：《習近平法治思想研究與實踐》?？?025年第4期（《民主與法制》周刊2025年第24期）
夯實資本市場高質量發(fā)展的法治基礎
北京大學黨委副書記、統(tǒng)戰(zhàn)部部長，中國法學會副會長 姜國華
中國證券博物館“日出江花紅勝火——中國資本市場改革開放歷程展”以場景還原、實物展陳以及多媒體展示等形式濃縮了中國資本市場改革開放的不平凡歷程。圖為中國證券博物館展示的證券法介紹。 視覺中國供圖
金融是國民經濟的血脈，是國家核心競爭力的重要組成部分。資本市場在金融運行中具有牽一發(fā)而動全身的作用，直接關系到人民生活福祉和國家金融安全。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深刻把握金融工作的政治性和人民性，堅持在市場化法治化軌道上推進金融創(chuàng)新發(fā)展，將法治作為資本市場善治的根基。法治興則市場興，資本市場法治建設是全面依法治國的有機組成部分，是防范系統(tǒng)性風險、統(tǒng)籌高質量發(fā)展和高水平安全的關鍵措施。新時代新征程，必須進一步夯實資本市場高質量發(fā)展的法治基礎，更好發(fā)揮資本市場功能作用，加快推進金融強國建設，有力服務中國式現代化。
一、黨的十八大以來資本市場法治建設的主要成就
近年來，黨和國家高度重視以法治保障資本市場平穩(wěn)健康發(fā)展，就注冊制改革、提高上市公司質量、加強資本市場風險防控等作出一系列重大決策部署。資本市場法治建設呈現“立、執(zhí)、司、守”全方位加強、系統(tǒng)性推進的態(tài)勢。
（一）資本市場立法更加體系化。黨的十八大以來，《中華人民共和國證券法》歷經兩次修正、一次修訂，對證券發(fā)行注冊制度作出全面系統(tǒng)的規(guī)定，顯著提升了證券違法違規(guī)成本；不斷強化信息披露與投資者保護的法律要求，引入中國特色的集體訴訟制度?！吨腥A人民共和國刑法修正案（十一）》大幅提高證券犯罪量刑標準，顯著增強了對欺詐發(fā)行等證券違法行為的法律威懾力度?！吨腥A人民共和國期貨和衍生品法》填補了衍生品市場法律空白。2023年12月修訂的《中華人民共和國公司法》進一步優(yōu)化了公司治理結構，為深化全面注冊制改革提供制度支撐。以《中華人民共和國證券法》修訂為引領，其他資本市場相關制度規(guī)則的同步完善，開啟了深化資本市場改革、服務實體經濟、防范系統(tǒng)性風險的新階段。
（二）資本市場執(zhí)法日趨常態(tài)化。隨著經濟金融環(huán)境深刻變化，新形勢、新挑戰(zhàn)不斷出現，資本市場需要以持續(xù)改革予以回應。依法從嚴打擊證券違法活動是維護資本市場秩序、有效發(fā)揮資本市場樞紐功能的重要保障。證券執(zhí)法部門堅持將“零容忍”作為工作原則，緊盯“關鍵少數”，著力鏟除欺詐發(fā)行、財務造假等資本市場“毒瘤”。當前，針對資本市場違法犯罪的法律責任制度建設取得重要進展，國家建立健全了執(zhí)法司法體制和協(xié)調配合機制，持續(xù)鞏固并不斷強化資本市場執(zhí)法的高壓態(tài)勢。
（三）資本市場司法愈發(fā)專業(yè)化。公正高效的司法是資本市場良好生態(tài)的重要保障。上海金融法院、北京金融法院、成渝金融法院相繼設立，最高人民法院出臺證券糾紛代表人訴訟等多項司法解釋，有效提升了對資本市場疑難案件的司法專門化、專業(yè)化水平。隨著康美藥業(yè)等案件相繼宣判或進入司法程序，證券糾紛特別代表人訴訟從最開始的個案探索階段逐步進入常態(tài)化開展階段。
（四）資本市場守法用法意識顯著強化。針對中介機構暴露出的財務造假、信息披露失真等“看門人”角色失守問題，通過證券常態(tài)化執(zhí)法和典型案件司法裁判，中介機構責任被進一步壓實，正在朝向獨立、客觀、公正且規(guī)范的角色定位轉變，在推動公司上市和融資過程中更好發(fā)揮關鍵作用。隨著投資者民事救濟和糾紛解決渠道的通暢，資本市場投資者在形式多樣的投資者保護宣傳活動中接受教育，從守法向積極參與治理轉變，逐步形成了互促共進、齊抓共管的格局。
二、以法治推動資本市場高質量發(fā)展的重要意義
習近平總書記強調：“貫徹新發(fā)展理念，實現經濟從高速增長轉向高質量發(fā)展，必須堅持以法治為引領?！蓖苿淤Y本市場高質量發(fā)展，必須堅持法治建設先行，需要充分認識高水平法治對資本市場和金融強國建設的關鍵作用。
（一）建設高水平法治有利于規(guī)范資本市場運行。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“健全投資和融資相協(xié)調的資本市場功能，防風險、強監(jiān)管，促進資本市場健康穩(wěn)定發(fā)展?！备咚椒ㄖ文軌蛞I、規(guī)范和保障新發(fā)展階段的資本市場高質量發(fā)展，要更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用，通過制度性激勵與約束來為市場劃定行為邊界、穩(wěn)定主體預期、優(yōu)化資源配置，推動做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養(yǎng)老金融、數字金融“五篇大文章”。
高水平法治筑牢資本市場基本制度。通過明確市場參與主體的權利與義務關系，構建資本市場運行的良性交易模式與生態(tài)。國務院《關于加強監(jiān)管防范風險推動資本市場高質量發(fā)展的若干意見》頒布實施后，若干配套文件和制度規(guī)則共同形成“1+N”政策體系，系統(tǒng)性重塑資本市場基礎制度和監(jiān)管邏輯。高水平法治穩(wěn)定資本市場預期?！伴L錢長投”政策體系建立，證券、基金、保險公司互換便利，以及股票回購、增持再貸款等結構性貨幣政策工具，都需要具體規(guī)則來落地，從而推動資本市場平穩(wěn)運行，增強廣大投資者的預期和信心。高水平法治有助于資本市場長遠發(fā)展。通過對證券違法犯罪行為的持續(xù)依法從嚴打擊，懲治違法“已然”進而震懾“未然”，有助于形成對財務造假、證券虛假陳述等違法行為的全方位懲防體系，進一步增強投資者對資本市場的安全感和信任感，有效培養(yǎng)市場參與者的法治思維和法治能力。
（二）建設高水平法治有利于保障資本市場安全。黨的二十屆三中全會《決定》強調：“必須全面貫徹總體國家安全觀，完善維護國家安全體制機制，實現高質量發(fā)展和高水平安全良性互動，切實保障國家長治久安?！苯鹑隗w系穩(wěn)定是國家安全的基石要素，是支撐經濟穩(wěn)健運行的核心支柱，風險防控始終是金融監(jiān)管的核心任務。推動金融業(yè)現代化轉型的路徑在于構建市場活力激發(fā)與風險防控動態(tài)平衡的治理格局，由此形成金融創(chuàng)新與安全協(xié)同發(fā)展的長效機制。資本市場安全的法治保障植根于現代金融法治體系的構建完善，這一治理邏輯源于市場運行規(guī)律與監(jiān)管干預必要性的辯證統(tǒng)一。
金融市場自發(fā)活動可能產生的負外部性決定了高水平法治在維護資本市場安全中的重要性，資本市場安全的具體內容會隨著內外部環(huán)境改變和金融發(fā)展而不斷變化。比如，在市場運行的常態(tài)化時期，資本市場安全的重點在于依法從嚴加強日常監(jiān)管，嚴肅查處欺詐發(fā)行、財務造假、違規(guī)減持、操縱市場等違法犯罪行為，壓實證券中介機構“看門人”責任；在市場面臨急迫且特殊的風險時，資本市場安全的重心就演變?yōu)橐苑ㄖ温窂皆鰪娰Y本市場內生穩(wěn)定性，防止因地緣政治、宏觀經濟、社會發(fā)展等因素給市場穩(wěn)定帶來沖擊，引發(fā)風險的大面積傳導和蔓延。
（三）建設高水平法治有利于推進金融強國建設。習近平總書記強調，金融強國應當基于強大的經濟基礎，具有領先世界的經濟實力、科技實力和綜合國力，同時具備一系列關鍵核心金融要素，即：擁有強大的貨幣、強大的中央銀行、強大的金融機構、強大的國際金融中心、強大的金融監(jiān)管、強大的金融人才隊伍。建設一個強大的資本市場是國家核心競爭力的重要體現，也是金融強國建設的重要支撐，關鍵在于做到“六個強大”。
“六個強大”中“強大的金融監(jiān)管”對金融監(jiān)管體系提出了完善齊全、科學有效的全新要求，體現了高水平法治引領資本市場發(fā)展、推進金融強國建設的重要功能。金融法治體系通過落實機構監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，使金融監(jiān)管“長牙帶刺”、有棱有角，同時明確金融監(jiān)管部門和行業(yè)主管部門的責任，加強協(xié)作配合。高水平法治意味著金融體制重大改革于法有據，既通過政策動態(tài)調整來實現實體正義的靈活追求，又以程序正義框架確保監(jiān)管行為的規(guī)范邊界，確保金融監(jiān)管政策制定與調整在法治框架內進行。
三、夯實資本市場高質量發(fā)展的法治基礎
習近平總書記強調：“要設立‘紅綠燈’，健全資本發(fā)展的法律制度，形成框架完整、邏輯清晰、制度完備的規(guī)則體系?！贝蛟彀踩?、規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場，必須統(tǒng)籌推進法律制度體系建設、優(yōu)化法律實施體制機制、穩(wěn)步擴大制度型開放。
（一）加快推進資本市場法律制度體系建設。金融活動、金融市場及金融體系的復雜性和動態(tài)變化，構成了金融風險治理與法治完善的現實挑戰(zhàn)。在此背景下，我國金融法律體系更新速度與市場創(chuàng)新步伐存在制度供給節(jié)奏的較大差異，部分領域可能出現監(jiān)管依據缺失、治理能力薄弱、執(zhí)法效能低下等問題，亟需建設以金融法為核心的法律制度體系。黨的二十屆三中全會《決定》對深化金融體制改革作出全面部署，提出“制定金融法。完善金融監(jiān)管體系，依法將所有金融活動納入監(jiān)管，強化監(jiān)管責任和問責制度，加強中央和地方監(jiān)管協(xié)同”。
制定金融法是夯實資本市場高質量發(fā)展法治基礎的首要任務，應將其定位為金融領域的基本法，統(tǒng)領現有《中華人民共和國證券法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》等分業(yè)立法，同時充分回應科技金融、數字金融等新興問題。金融法的核心功能包括界定金融活動邊界、規(guī)范經營主體行為、整合金融監(jiān)管職責分工，并通過“橫向到邊、縱向到底”的覆蓋原則消除監(jiān)管空白和盲區(qū)。
金融法制建設必須堅持黨的領導。中國特色社會主義法治道路的核心要義，就是要堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論。黨和法、黨的領導和依法治國是高度統(tǒng)一的。黨的領導是全面深化金融體制改革、推進金融高質量發(fā)展的根本保證。2023年，中央金融工作會議明確提出，“堅持把金融服務實體經濟作為根本宗旨”“牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線”等重要內容，為金融發(fā)展指明了前進方向，也為金融法制定錨定了立法主旨。要在金融法制定全過程中堅持黨對全面依法治國的領導，遵循和落實黨的金融方針政策。
（二）持續(xù)優(yōu)化資本市場法律實施體制機制。規(guī)范有序的市場生態(tài)是激發(fā)市場活力的重要保障，良法的塑造與實現需要以善治作為出發(fā)點和落腳點，從監(jiān)管體制、監(jiān)管執(zhí)法、投資者保護、科技賦能監(jiān)管等方面，進一步優(yōu)化資本市場法律實施的體制機制至關重要。
積極發(fā)揮監(jiān)管體制優(yōu)勢。加強證監(jiān)會機關司局–派出機構–交易所“三位一體”監(jiān)管，強化證監(jiān)會對證券業(yè)統(tǒng)一監(jiān)督管理的主要職能和政策制定、跨部門協(xié)調建設的有效機制，發(fā)揮派出機構的屬地監(jiān)管優(yōu)勢，落實交易所監(jiān)控異常交易、監(jiān)督信息披露等重要職責。做好懲戒、預防、治理并舉，落實事前對上市企業(yè)和投資者的溝通教育工作，事中加大對重大惡性違法行為的稽查執(zhí)法力度，事后對證券違法犯罪行為嚴肅追責，協(xié)同聯(lián)動提升資本市場法治的全流程治理能力。
著力提升監(jiān)管執(zhí)法效能。嚴監(jiān)嚴管的目的是強本強基，監(jiān)管者在中后端的執(zhí)法措施、對違法違規(guī)者的責任追究，以及對投資者的損失救濟和賠償等措施，將成為注冊制改革中踐行資本市場人民性的重要保障。監(jiān)管執(zhí)法不僅要抓早、抓小、抓苗頭，更要打大、打惡、打重點，通過“追首惡”“懲幫兇”來提升監(jiān)管執(zhí)法的精準性和社會效果。現階段尤其要注重集中查辦財務造假、“掏空”上市公司、嚴重操縱市場等較為典型、影響惡劣的違法行為，加大對涉案責任人的追責力度。
加強全面注冊制下的投資者保護。投資者被喻為證券交易活動的“源頭活水”，要將投資者保護作為貫穿證券立法、執(zhí)法和司法的核心理念，認識到個人投資者規(guī)模龐大這一我國市場最大市情，更加有效地保護廣大投資者的合法權益。除了通過證券監(jiān)管執(zhí)法、司法來增強投資者信心，還應當研究出臺中小投資者保護政策文件，推動健全特別代表人訴訟、當事人承諾等制度機制，切實維護市場公開、公平和公正。
強化科技賦能資本市場監(jiān)管工作。一方面，要努力提升金融監(jiān)管的數字化水平，通過推動監(jiān)管流程數字化再造、加強智能分析工具研發(fā)、監(jiān)管大數據建設等途徑，增強關鍵監(jiān)管活動的規(guī)范性和透明度，提升金融風險監(jiān)測預警和識別研判能力。另一方面，要加強數字金融相關新型基礎設施建設，為金融數字化轉型架設“通信高速公路”，為金融數字化轉型提供精準高效的算力支持。
（三）穩(wěn)步推進資本市場制度型開放。堅定不移走中國特色金融發(fā)展之路的“八個堅持”，其中一條就是“堅持統(tǒng)籌金融開放和安全”，要求著力推進金融高水平開放，確保國家金融和經濟安全。資本市場的制度型開放已成為構建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支點，其本質是依托涉外金融法律制度體系的全面升維，努力實現發(fā)展和安全的動態(tài)平衡。
完善的涉外金融法治是促進國際資本投資中國、開展國際金融服務貿易的核心要素。資本市場制度型開放通過主動對接國際高標準經貿規(guī)則，實現金融領域規(guī)則、規(guī)制、管理、標準的相通相容。這一進程包含三個關鍵維度：構建透明、穩(wěn)定、可預期的制度環(huán)境，優(yōu)化合格境外投資者制度，增強國際資本投資中國的信心；強化金融領域規(guī)則與國際規(guī)則的同步與銜接，在跨境支付、國際結算、金融基礎設施等領域建立國際互認標準；完善動態(tài)調整的法律機制，使資本市場對外開放制度體系既能適應全球金融治理變革態(tài)勢，又能有效防范他國放松金融監(jiān)管所引發(fā)的風險傳導蔓延。
完備的金融法治體系是統(tǒng)籌資本市場高水平開放和安全的基礎支撐，必須加強內外聯(lián)動的法治基礎。從國內立法來看，黨的二十屆三中全會《決定》提出“強化開放條件下金融安全機制”，要求資本市場法治建設實現三重突破，即完善涉外金融法律框架，重點加強反制裁、反干涉、反“長臂管轄”機制建設；健全風險防控體系，尤其是建立涵蓋海外利益保護、金融投資風險預警的多層次防御網絡；深化國際執(zhí)法合作機制，通過跨境監(jiān)管協(xié)作提升風險處置效能。從國際金融治理來看，制度型開放對國家的國際定位提出從規(guī)則接受者向治理參與者、制定者轉型的必然要求。在積極推動綠色金融、數字金融等前沿領域規(guī)則制定與標準輸出的同時，需要同步完善國際金融公共產品供給體系，依托多邊框架深化跨境金融市場互聯(lián)互通，著力破解國際金融治理中的規(guī)則碎片化與安全赤字問題，將區(qū)域合作機制轉化為金融監(jiān)管協(xié)同平臺，構建覆蓋風險預警、危機處置、信息共享的全鏈條合作網絡。這一進程既要求以法治化建設夯實制度競爭力，主動對接國際高標準經貿規(guī)則，又需要以戰(zhàn)略智慧把握開放節(jié)奏，漸進拓展制度型開放深度，在維護金融安全的前提下穩(wěn)妥推進制度開放度和影響力。
